浅谈城乡分割制度下农村养老保障建设的困境与出路_农村研究论文五篇

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农村具有特定的自然景观和社会经济条件，指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方，是不同于城市、城镇而从事农业的人群聚居地。农村是相对于城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业产业（自然经济和第一产业）为主，包括各种农场（包括畜牧和水产养殖场）、林场、园艺和蔬菜生产等。跟人口集中的城镇比较，农村地区人口呈散落居住。在进入工业化社会之前，社会中大部分的人口居住在农村。农村生活节奏慢，生活压力相对于城市较小。2015年中央一号文件要求，坚持不懈推进社会主义新农村建设，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。

《我国》是一首麦家瑜演唱的歌曲，由林夕作词、杨淽作曲，收录于《More Than Love》专辑中。浅谈城乡分割制度下农村养老保障建设的困境与出路_农村研究论文五篇欢迎大家一起来学习参考，希望能分享给用的到的朋友！

第一篇 浅谈城乡分割制度下农村养老保障建设的困境与出路_农村研究论文

论文关健词:城乡分刻制度　农村养老保障　传统保障

论文摘要:社会转型时期，农村传统的家庭保障与土地保障已不适合农村经济社会的发展的需要，因而建立农村养老保障制度刻不容缓。在各种城乡分刻制度的影响下，当前建立现代意义的农村杜会养老保障制度不够现实。要走出此困境，必须创造城乡整合的社会经济条件，如有步骤地实现农业刹余劳动力转移;深化农村内部改革，实行农业经营的规.模化和现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民参与现代杜会养老保障制度的能力;国家时政大力支持农村、农业发展等。

一、转型时期农村传统养老体系的压力与困境

在传统农村社会里，城市与农村一直都是对立的分割的，实施养老保障的主体不是，而是民间。其主要表现为血缘关系下家庭与家庭的互助与互济、地缘关系上邻里与同乡照顾与宗教信仰的照顾等。然而在转型时期下农村传统养老体系受到挑战与破坏。

(一)农村家庭养老保障与土地保障受到挑战

1、家庭结构变化与人口老龄化的挑战

在过去的20多年里，我国农村家庭结构不断简化，规模不断缩小。1999年家庭规模为3.58人。26年减少了1.23人，下降了25.57%。WWw.0519news.coM城镇家庭规模为3.24人，农村家庭规模为3.80人，与1982年相比，城镇家庭减少0.71人，农村家庭减少0.77人，农村家庭规模的缩小幅度大于城镇。家庭规模的缩小，必然伴随着我国家庭代际关系的变化。在65岁以上老人户中有76.21%是一个老人或两个老人与其子女或亲属在一起生活，只有一对老夫妇生活的占11.27%，有10.73%为单.身老人户，老年人与未成年人生活在一起的为1.5% 。这些变化，对我国农村传统的家庭养老模式提出挑战。1999年，我国0-14岁人口比例为25.4% , 64岁以上老年人口占6.9%，老少比为27.2%，表明我国向老年人口类型转变的进程加快。nm从发展趋势看，我国农村的老龄化问题比城镇更加突出。这是因为，随着城市化，大批青年向城镇转移，导致农村人口出现迁移性结构失衡。伴随着人口老龄化趋势，农村家庭小型化也在发展。核心家庭的增加，家庭“四、二、一”人口结构的形成、老年人与子女分居的趋势，使传统家庭养老保障功能受到严重削弱。

2、土地保障受到自然与市场双重风险的挑战

土地是大多数中国农民赖以生存的基础.也是农民养老的最可靠、最基本的保障。农村城镇化及乡镇企业的发展以及农村干部非法违规占用良田建房等，再加上农村人口的绝对增加，使得人均耕地面积不断减少。平均每人经营耕地面积，1990,1995,1998,1999年分别为，2.10,2.17,2.06,2.07亩。卿远低于世界水平，导致农村劳动生产率低、土地经营效益低，阻碍了土地经营的规模化，削弱了与市场竟争的能力。农民增产不增收是最好的说明。另外土地的质量不断下降与频繁的自然灾害都导致了农村土地再也不能保障农民养老!

当前农村家庭保障与土地保障受到经济社会等方面的挑战，这些都表明农村养老保障超出了家庭保障的范围，必须向社会保障转变。

(二)当前农村社会养老保障制度建设困境

改革开放以来，我国进人社会转型加速时期，农村传统的家庭保障与土地保障已不适合农村经济社会发展的需要，因而建立农村社会养老保障制度刻不容缓。但是整体而言我国农村经济社会条件相对落后，当前建立现代意义的农村社会养老保障制度不够现实。对社会养老保障概念的科学界定以及对西方工业化国家农村养老保障制度建设的经验阐述，有利于我们清楚地认识当前农村养老保障制度建设困境。

1、社会养老保障的科学内涵

社会养老保障是以社会保险为核心或重点的制度体系，它通过国家立法，由出面来推广以保障公民老年的基本生活为目的。所谓“基本生活”，是高于“最低生活”的一种生活状态，即不仅仅满足于温饱，还需满足受保者社交、文化、教育等合理的生存需求，并能和其他社会成员分享经济发展和社会进步的成果。社会保险一般由雇主(企业)与雇员分摊保险费，国家为受保者承担最后的责任(对无雇主的个体农民而言，国家承担更多的经济责任)。社会保险最初在产业工人中推行，而后逐步扩大覆盖面，直至惠及农民，实现国民皆保障或城乡整合，这一过程是与工业化和社会转型相一致的。

2、西方工业化国家农村养老保障制度建设的经验总结

(1)工业化发展到一定阶段，具有雄厚的经济物质实力    西方社会保险的出现是工业化发展的结果，工业化初期还处于资金积累阶段，只能面向城市工人实施社会保险。当工业化发展到中高级阶段时具有雄厚的经济物质实力，这时才实施城乡一体化的社会养老保障制度。

(2)社会结构趋向一体化，即城乡整合程度高

二战后，西方各国大都实现了工业化和城市化，英国1951年城市人口比重已达到79%，西德、法国、意大利及北欧国家也基本实现城市化。后起的工业化国家美国1981年城市化率已达到74%，日本1975年城市化率已达76%。在工业化与城市化的推动下，农业从业人员大幅度的减少，农业经营基本实现规模化与现代化，城乡社会结构趋向一体化。社会结构的一体化内在地包涵了社会保障的一体化。另外从表1的一二列数据可知，城乡社会养老保障制度实施间隔时间较长。

3、我国农村经济社会现状

从表2可知，改革开放以来，城乡居民人均收人有大幅度增加。但与表1西方工业化国家建立农民年金保险时的经济水平相差甚远，不仅如此，我国城乡居民收人差距不断扩大。不仅我国农村经济发展水平低下，而且农村结构严重扭曲。众所周知.我国二元社会结构在当前仍相当严重1999年城镇人口占全国总人口的比重为30.9%，乡村人口占全国总人口的比重为69.1%。当时西方国家建设城乡整合的社会养老保障制度所要求的农业从业人员比例较低相差甚远。

总之，当前我国农村经济社会条件与西方国家建立城乡一体化的社会养老保障制度所具有的条件有很大距离，所以在我国建立城乡整合的社会养老保障制度不够现实。    二、城乡分割与当前农村养老保障建设困境的根源

(一)二元经济结构是造成当前农村养老保障建设困垅的经济原因

农村养老保障建设需要强大的经济实力作后盾，而我国农村经济落后是不争的事实，所以当前在农村建立现代社会养老保障制度是很困难的。长期的经济城乡分割使得农村养老保障建设缺少经济基础。中国的工业化走的是一条重工业优先发展战略的道路。重工业发展所需的巨额资金只能来自农村农业，于是国家采取了财政、金融、工农业产品价格“剪刀差”三管齐下的政策，尽可能多地汲取农业剩余。从1952-1997年46年间，总共有32465.44亿元资金从农村流人城市。农村不仅要为城市工业化提供资金，而且要为城市人口提供粮油食品。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”、征收农业税与实行粮食统购统销支撑城市工业发展。改革开放以后，所有这些政策都有所松动，其中不少政策已经废止，但由于原有的经济城乡分割的惯性及改革尚未完全到位，就使得改革前形成的经济城乡分割格局得以维持，某种意义上说，当前的城市发展仍以牺牲农村为代价的。在新的世纪里，农村农民不仅要面对自然风险，而且要面对市场风险，农民增收缓慢，城乡收人差距继续扩大。所有这一切阻碍当前农村养老保障的建设。

(二)二元社会制度是造成当前农村养老保障建设困垅的社会原因

当前农村养老保障建设的困境很大程度上与建国初期为适应当时的工业化战略而的一系列城乡分割政策有关。

1、城乡分割的户籍管理制度。计划经济体制时期遗留下来的户籍管理制度是人为地划分农业户口和非农业户口两大类，画地为牢，圈而治之，其阻碍了农村剩余劳力向城市转移。这样必然导致农业从业人口占总人口的比例大，不利于农村养老保障制度的建设。按照国际惯例，农村养老保障制度建设的条件之一就是农业从业人口比例很低，基本上达到城乡一体化。而我国的户籍制度阻碍了我国的社会结构转型，从而增大了农村养老保障建设的成本。

2、城乡分割的劳动就业制度。二十世纪50年代形成的劳动就业政策，规定城市劳动部门只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进人城市寻找职业。所有城市就业机会就为城市居民垄断，而国家又统一规定了大大高于农民收人的城市职工工资，就造成并维持了城乡居民之间过大的收人差距。当然，城市居民的食品、住房、燃料、水电等优待还没有包括进去。这必然导致农村从业结构简单，农民只能束缚在土地上，其养老保障只能是土地保障与家庭保障。城乡分割的劳动就业制度的凝固化以及国民对其观念反映，造成当前农村养老保障建设困境。

3、城乡分割的社会保障制度。我国的社会保障是城乡分割的二元社会保障，即城市劳动者社会保险为核心的社会保障，而农村农业劳动者以家庭保障为主、社会(国家与集体等)救济为辅的保障形式。二元社会保障制度的设汁是对二元经济结构的反映，并与计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策一起导致了二元社会格局凝固化，反过来导致了二元社会保障的凝固化。这必然会阻碍当前农村养老保障建设的开展。

各种城乡分割政策将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位不平等的社会集团，因此，只要城乡分割的事实的存在，农村养老保障建设就不可能具有城市养老保障的地位与发展机会，农村养老保障建设就不可能顺利进行。

三、创建农村社会养老保障体系的社会经济条件

对于当前是否进行农村养老保障建设的问题，笔者认为，要进行，但不是一开始就与城市一样的社会保障制度，而是为城乡整合的社会养老保障制度建设创造经济、社会等条件。

首先，有步骤地实现农业剩余劳动力转移。早在改革初期就指出，“大量农业劳动力转移到新兴的中小企业，这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望?农业劳动力转移不仅是社会结构转型的一般趋势，同时也是提高农业生产率、增加农民收人的客观要求，显然，它是在农村推进现代化社会保障事业的必要条件之一。为加快农业剩余劳动力转移的步伐、加强乡镇企业吸纳能力，必须推动乡镇企业依托小城镇发展，通过城市化。同时，城市改革也应加大力度，以适应更多的农民进城的需要。

其次，深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收人，增强农民参与现代社会养老保障制度的能力。进行农村农业改革时指出，“中国农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除公杜，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。发展适度规模经营，既有利于壮大集体经济实力，又有利于提高农民的经济收人，从而保证在农村推进社会养老保障制度建设的经济来源。

最后，国家财政大力支持农村、农业发展。根据有关指标，我国的工业化已达到中期发展阶段。在这一阶段，按国际惯例，应是工业与农业平行发展时期，并随着工业利润的提高，加大工业积累对农业的反哺。这时国家财政对农民采取倾斜政策，以加快农业人员实质平等收人与生活待遇。只有这样，在农村建设社会养老保障制度，实现城乡整合的社会养老保障，才有可能。当前我国，农村人口仍占总人口绝对多数，工业化与城市化水平还比较低，还有大批农业剩余劳动力需要向其他产业转移;农业生产效率还比较低下，小型的、平均式的家庭联产承包责任制还是目前农业经营的基本形式，规模经营所占比例还很小;国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，更谈不上以工业利润反哺农业、以国家财政支持农村社会养老保障事业，在这种情况下，农村推行现代社会养老保障制度是不现实的。勉强推出的举措亦是不规范的，且难以继续的。摆在我们面前的急迫任务是，创造在农村推行现代社会养老保障制度的城乡整合的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障模式转型。

第二篇 试论从国际经验浅析中国农村养老保障制度的完善_农村研究论文

1有关社会保障制度建立的国际经验

1, 1欧盟国家的农村养老保险制度(以德国为例)

欧盟国家农村社会保障建立在土地私有制基础上，德国为代表的成员国农村社会保险制度是从农业特点出发制定的。农民拥有土地所有权，可以通过出租或者土地获得收人，为自我养老奠定了基础;同时实行统购农产品政策，保障农民的收人水平。欧盟大部分国家都建立了良好的覆盖农业人口并强制其参加农村社会养老保险的制度。其农村社会养老保险有几个特点:农村保障项目相当全面，覆盖面宽，享受均等化保险待遇;农村保障标准高，津贴丰厚，养老保险基金得到财政及公共保险部门支持;农村保障管理好，具有较完善的法律监督体系。

1, 2日本的农村社会养老保险制度

日本按照公平性原则和多层次原则建立了养老保险制度。WwW.0519news.com它采用的是双层结构年金制的农村养老保险制度。第一层次是基础养老保险，又称国民年金，这是一项与收人无关的养老保险制度，面向全体国民，为老年人提供基本收人保障，具有强制性。第二层次采用基金制，强调自愿原则，给予税制上的优惠政策。这是日本向不满足于基础保险的较富裕的农户提供的一种保险方式。

日本农村养老保险制度比较灵活和公平，遵循三条规律:一是国民社会保障体系中，农民和城市居民都具有主体地位，不存在身份和地位上歧视。二是职业化养老保障计划中，农民又被当作特殊群体，和企业对其养老保险给予特殊照顾。三是农民以自雇人方式自愿加人养老保障计划中，不盲目将务工农纳人城镇养老保障体系。

1.3中等收入国家的农村养老保险(以韩国为例)

作为中等收人国家，韩国的养老金水平低于日本和欧盟等国平均水平，但是韩国建立了适合本国国情的社会保障系统，特点有:一是淡化城乡差别，农村居民在基本福利方面享受一样待遇。二是突出本国传统文化，以“家庭保障”为基础，夫妇优待制度的农村保障体系。三是通过多渠道筹集农村养老保险资金。四是利用国民宗教信仰加强国民对农村养老问题的重视。

可以看出各国的农村保障体系不尽不同，但是他们有着共同的特点。与我国相比，它主要体现在以下几个方面:

第一体现在农民与土地养老保障的不同。资本主义国家由于实行的土地私有制，农民拥有土地所有权，即使在年老丧失劳动能力后，仍然可以靠出租或土地获得收人，并且他们个人养老收益与其一生收人正相关，为家庭养老奠定了很好的基础。而在我国，农要实行自我经营产销，若遇到风险(包括自然风险和市场风险)，将失去生活保障;年老后，不仅会遇到产销风险，还会遇到道德风险。这几年随着我国经济的发展，农村大量青年劳动力涌人城市，维系家庭发展的传统道德在市场经济的冲击下也变得脆弱。

第二是根据不同发展阶段的农业政策制定相应的农民养老计划，即农民养老保险制度与各个时期的农业政策相关。西方国家负责管理大部分农村养老保险，养老保险金通过收人税来平衡预算。而我国的农村养老体系非但不健全，也没有反应市场经济的变化情况。

第三农民不仅被平等的当作国民并且被视为特殊保护群体。在建立社会保障体系时，各发达国家都把农村养老保险制度摆在和城市养老保险体制同等地位上，且农民被当作特殊群体受到特殊照顾。而在我国农村养老体系的建立明显落后于城镇，农村保障制度明显不如城镇保障制度，这与我国缩小城乡差距的宏观政策目标明显相悖。

2我国农村养老保险体系的计量

对国际经验以及同我国农村社会保障体系的对比，不难发现，农村养老保险与三个因素密切相关:农村居民收人状况，养老保险支出额以及对农村养老保险的转移性支付。在我国农村这样一种主要依靠家庭养老的保障体系下，农民其自身收人发挥不可替代的作用;而养老保险支出及转移支付也是农村养老保险收人的主要来源。基于上面的，建立以下计量模型:

其中，cx为农户人均储蓄额，它是农村居民人均纯收人与其人均生活消费支出的差值，sr代表农村人均年收人，是农村居民每年人均纯收人，yl是农村人均养老保险方面支出额，zz为对农村养老保险方面每年人均转移支付额。

笔者数据源于中国统计年鉴和中国农村经济调查年鉴相关年份数据，本文采用1990-20xx年数据(见表一)，采用ois方法对模型估计。

利用上面数据，运用相关软件对整个模型进行估计，相关系数及指标情况如(表二)

指标中，解释变量sr和常数项通过显著性检验，对被解释变量有显著影响。拟合系数达到0. 941703，调整后的拟合系数也达到0.927129,e值达到64.61474，模型线形关系显著成立，拟合效果也较好。

计量检验说明，模型整体状况较好，部分指标对被解释变量具有很强解释能力，而部分指标解释能力不强，或被弱化。但是，整个模型是显著的。即:

为了更好的各个因素的影响，下面单独对各因素与农户人均储蓄额度的关系进行计量。

2. 1农村人均年收入与农户人均养老储蓄额

指标sr和被解释变量之间存在很好的相关关系。通过了显著性检验(t值较大，通过检验)。

可见两者有着高度的增长一致性，具有正相关关系。换句话说就是，增加农民的收人可以很好的提高其养老储蓄额。

2. 2农村人均养老储蓄额与人均养老保险支出额

从整个模型技术指标来看，t值仅仅为一0. 836901。说明它对被解释变量解释能力相当有限。但是，单独对两者的关系进行:

两者单独的结果表明，两者存在正相关关系，各项指标中，yl的t值也达到8.032724，两者总体增长趋势上具有一致性，说明养老保险支出金额对农村人均储蓄额有一定影响。    2. 3农户每年人均储蓄额与农民每年获得的转移支付额关系:

与前面人均养老保险支出金额相类似，不同的是，人均储蓄额度和获得转移支付额度是完全的正相关关系:

据上面单个变量的，不难看出农民自身收入的提高是改善农村居民养老保险状况的根本性措施。农村养老保险金支出和国家对农村养老基金转移支付虽然对改善农村居民养老保险状况有着正相关关系，但在整个养老保险模型中对被解释变量解释力不足，说明在我国现阶段，这两个方面还没有发挥其应有的作用。

3我国农村养老保险体系完善的建议

在我国现阶段，农村社会保障水平低，保障项目少，还是以家庭养老为主，辅之以土地保障的养老体制。可是这种保障体制有很大的缺陷，单纯靠家庭养老保障，容易受到来自道德规范上的冲击;而土地保障依靠农民收人的提高，然而我国农民收人平均还很低。通过上面对影响我国农村养老保险的几个主要因素的计量，笔者对我国农村养老社会保障体系的完善提出了以下几点意见:

一是制定相应的政策，加大对农村养老基金的转移支付，加速家庭养老向社会保障体制转变。现阶段我国确实不能像西方发达国家那样提供高水平的养老保险水平，但是我们可以提供基本的养老金，覆盖到农村大部分地区，资金可由和地方合力通过个人所得税等方式预算平衡，解决农民养老的基本问题;对于有进一步需要的养老需求，可以向日本学习，建立以农民自愿为主的第二层社会保障，这部分费用由农民自愿交付，他们所受的保障水平与其所缴纳的费用相关。

二是提高农民的收人水平，及社会必须为提高农民的收入创造良好的经济环境和社会环境。一方面改善农村基础设施建设，让农民享受相同公共服务，清除农民销售产品的地理限制。对于限制农民收人增长的产销风险，笔者建议由有经济实力的大公司与农民结成利益相关的经济体，大公司根据市场需要，指引农民经营方向;并对农民的经营进行技术投资。农民提供劳动力和供给土地，并在大公司指引下生产。产品由大公司负责销售，利润按照各自的贡献进行分成。

三是要根本上重视农村养老保险问题，而不应该只重视城市养老保险制度的健全。在经济发展的同时，也要把农民的生活保障摆在重要位置。在财政收支准许情况下，尽量提高农民人均养老保险额，根本上保障农民的养老。

农村养老问题是我国建设和谐社会过程中必须予以足够重视和关注的一个问题。由于我国在这方面起步比较晚，吸收和借鉴国外已经比较成熟的相关经验是十分必要的。虽然一切才刚开始，但却是坚实的一步。随着国内学者对农村养老问题研究的不断深人，笔者坚信我国能够在充分借鉴和学习国外经验的基础上，建立起一套合适我国国情的养老保障制度，解决好我国农村养老问题，真正实现社会的和谐发展。

第三篇 浅析农村养老保障制度的变迁与发展_农村研究论文

论文关键词：中国农村;养老保障制度;农村养老保险

论文摘要：中国农村传统的养老保障制度是以家庭保障为基础的集体保障制度，它存在于计划经济条件下，随着市场经济的建立和完善，这种制度面临许多挑战，中国开始对农村社会养老保险制度进行了艰难探索，虽然经历了艰难的历程，但是，养老社会化仍然是我国农村养老保障制度变迁的方向。

中国农村养老保障制度经历半个多世纪的发展，是在两种经济体制下进行的。随着计划经济向市场经济的转变，农村养老保障制度由以家庭保障为基础的集体保障向以家庭保障为基础的社会保障转变，经济发展和社会进步决定了农村养老保障制度不断向社会化的方向发展。

一、农村传统的养老保障制度

中国农村传统的养老保障制度是1956年改造完成到改革开放期间养老保障制度的统称，可以概括为以家庭保障为基础的集体保障，包括家庭养老、五保供养、社会救济和优抚安置等。其中，家庭养老是主体，其它部分为补充。

多次提出农村养老以家庭为主，但家庭养老保障不等于家庭自我保障，家庭养老作为一种社会制度，是以一定的经济体制为基础的，经济体制决定家庭养老的存在和性质，集体经济决定家庭保障的性质是集体保障。五保供养、社会救济和优抚安置是我国农村养老保障制度的补充，是农村集体福利事业的一部分。wwW.0519news.cOm

中国农村传统的养老保障制度是在集体经济的背景下形成的。农业改造完成以后，特别是公社化以后，农民的生、老、病、死在农村基层主要通过公社-生产大队-生产队的途径，依靠集体经济力量来提供保障。同时，由于国家集中主要财力物力用于工业化建设，把保障农民生活安全的责任推给农村集体组织，农村集体组织成为筹集农村社会保障费用的主要承担者，农村养老保障突出强调的是集体的责任。

中国农村传统的养老保障制度具有以下特点:

第一，集体保障。集体既是生产单位，也是农民收人和消费品的分配单位，作为家庭养老经济基础的农民家庭收人的绝大部分来自于农村集体可分配物的多少。农村公社长期实行“人七劳三”的口粮分配制度，农民年老没有劳动能力时也可以通过集体平均分配获得口粮，这种分配上的平均主义实际上体现了集体保障职能，为维护低水平的家庭养老奠定基础。五保供养制度、社会救济和优抚安置存在的基础也是集体经济。

第二，社会化程度低。农村养老保障以集体经济为基础，通过集体收入的代际转移提供养老资源，统筹层次低，而社会保障是国家以再分配为手段而达到社会安定目标的一种正式的制度安排，社会化程度高，统筹层次高。在这个意义上说，集体经济不是现代意义上的社会保障。

第三，保障水平低。这个时期，尽管国家在农村生产关系上也进行了变革，但社会生产力水平仍然很低。同时，农村公社是为国家工业化进行原始积累服务的政社合一组织，它利用生产资料的所有权和经营活动的支配权，首先保证国家对农产品的征购，其次是集体提留的扣除，然后才对工分赋值，因此农民收人并不能随国民经济甚至农村经济的发展而有所提高。所以保障的水平是极为低下的，养老处在低水平的维持阶段。

第四，非规范性。传统的农村养老行制度缺乏法律支持，受政策和集体组织负责人主观意志、偏好影响较大，缺乏规范性。

二、农村传统的养老保障制度的变迁

在计划经济时代，以家庭养老为基础的集体经济的保障承担着农村养老的任务，由于经济发展水平相对较低，人们对养老的需求也不高，养老的供给和需求是平衡的，农村养老不存在什么问题。改革开放和市场经济条件下，经济和社会的发展使农村养老呈现出许多问题，这必然引起养老保障制度的变迁。

农村传统养老保障制度变迁的原因主要有以下四个方面:

第一，农村经济体制改革使集体经济弱化。1978年我国的改革从农村开始，党和对农村土地经营形式进行再次变革，即在土地集体所有制不变的条件下，实行了土地所有权与经营权适当分离下的家庭承包经营制，在新的经营形式下，一方面，我国农村经济快速发展，农民收入水平大幅度提高。另一方面，随着农村生产方式的变革，农村集体经济组织普遍弱化，农村家庭内部收人的代际转移成为赡养老人的主要方式。失去了集体经济的支撑的家庭保障具有不确定性，原来依托集体经济的五保供养、社会救济和优抚安置也显得力不从心。

第二，市场经济使农村家庭养老功能弱化。对子女来说，社会由计划经济向市场经济转型，社会经济现代化以及人口流动的过程中，子女接受了城市中的生活方式，“孝”的道德观念淡化。对老人来说，市场经济使人们的价值取向发生了极大的变化，老年人在农业社会积累的经验和知识就不再为年轻人所尊崇，财富和非农业上的成就成为衡量一个人在家庭中的地位和权威，这使老年人在家庭中的地位日益动摇。对家庭来说，计划生育的实施使农村人口结构发生了很大变化，家庭中的人口变成“4-2-1”模式，家庭有小型化的倾向，结婚双方的父母均由婚后子女共同承担，这给家庭增加了很大的负担。

第三，土地保障功能趋于弱化。我国农民的养老保障，无论是计划经济还是市场经济条件下，土地保障是最后的基础。20世纪90年代后，一方面，农民拥有的土地数量严重缺乏，按照2000年“五普”人口计算，人均耕地1.52亩，仅占世界人均耕地的42.9%，从变化趋势上看，随着工业化和城镇化，耕地面积将继续减少。另一方面，农民土地收益越来越低，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，单位产品生产的劳动力费用高，农产品的生产成本连年增加，农民单纯依靠土地的农业收人已经难以保证其基本生活，更不用说养老。另外，土地属集体所有，农民只有使用权，不拥有土地的完整财产权或相对完整的财产权，农民不能私自变卖土地来实现养老。

第四，农民工和被征地农民的养老保障问题日益突出。农民工和被征地农民是我国工业化、城镇化进程中涌现出的特殊群体，如果不解决他们的养老问题，会给社会带来诸多不稳定因素，直接影响国家的和谐发展。

由于传统的养老保障制度在经济体制改革的背景下面临诸多的挑战，为了迎接挑战，解决农民养老问题，我国从20世纪80年代开始探索建立农村养老保险制度，这是农村养老保障开始向社会化方向迈进的标志。农村养老保险制度的发展经历了曲折的过程:

1986年，和有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

1991年，原农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8 200万农民投保。

1998年开始衰退，由于机构改革，农村社会养老保险由门移交给劳动与社会保障部。由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷人停顿状态。1998年我国农村社会养老保险的参保率为22.8%，到20xx年下降到14 . 8 % , 20xx年略有回升，达到14.9%。

1999年7月，指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

20xx年，劳动社会保障部在对各地建立农村养老保险制度进行深人的基础上，下发了《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》、《关于认真做好当前农村社会养老保险工作的通知》等文件，要求积极稳妥地推进农村养老保险工作，农村养老保险工作又有新的转机。

20xx年了新农保试点政策，为我国进一步完善农村社会养老保障制度奠定了良好的基础。新农保探索建立个人缴费、集体补助、补贴相结合的新制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。“新农保”较之“老农保”最大的区别，是个人缴费、集体补助和补贴相结合，在支付结构上的设计为两部分:一部分是基础养老金55元，由国家财政全部保证支付;一部分是个人账户养老金，个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收人为缴费基数，原则上费率为4%-8%，农民自愿多缴不超过15%。

农村养老保险制度是中国历史上第一个针对全体农村居民的正式的社会保障制度，它的建立是一个转折点，标志着农村养老保障逐步纳人法制化，社会化，规范化的建设轨道，按新制度经济学关于制度与制度变迁的解释，就是一种效益更高，更为适合国情的制度模式对原有模式替代的过程，是一种社会保障制度的正式规则在其整个制度结构中所占比重逐渐增加的过程。

纵观农村养老保险制度的发展历程，农村社会养老保险制度没有能够很顺利地发展，在实践中进退两难，存在许多失误:

第一，理念存在问题。对于国家来说，以“效率优先，兼顾公平”为指导，将更多的社会保障资源投向了城镇居民，而对农村养老保险国家仅予以政策扶持，使农村养老保险达不到追求社会公平的价值目标;对于农民来说，“养儿防老”才是最为可靠的选择，对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。

第二，缺乏社会保障应有的社会性。社会保险的责任主体应该是国家，由国家或统一管理，保险基金来源于、单位和个人三方面，是国民收人分配与再分配的一种形式。但大多数参保农民及其保金，都基本是由农民自己交纳的，是一种以预筹积累为特征的储蓄保险制度，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大差别是不具有互济性，缺少城镇养老保险中的社会统筹部分，农村社会养老保险实际上是一种储蓄。

第三，资金管理存在问题。资金管理部门管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由门一家负责，缺乏有效的监督和制约。各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。d·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，对于从1993-1997年每年投人了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。机构管理费用从保险基金中支取。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了。

第四，保障水平低。以“老农保”为例，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以保障农村老年人的基本生活。    第五，制度不稳定。各地农村社会养老保险办法基本上都是在颁布的方案基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。

三、农村养老保障制度的未来发展

农村养老保障制度将向何处发展?完善的农村社会养老保险制度是否代表农村养老保障制度的发展方向?回答是肯定的。市场经济时代，人是属于社会的人，人需要社会保障，提高家庭保障的水平需要社会保障的支撑，农村养老保障社会化是社会发展的客观规律。

第一，从理论上说，按照主义的观点，任何事物都是有规律的发展过程，农村养老保障制度也是这样。由于农村养老保障制度属于上层建筑，是由经济基础决定的，所以，它随着经济基础的发展而发展。农村养老与经济发展相适应，大体可以分为以下只个阶段:在农业生产占主导，没有工业发展或相当滞后的时期。老年人生活主要依靠于子女赡养;家庭养老与社会养老混存阶段。农村工业和小城镇得到迅速发展，农村人口出现人群分化，纯农业居民、兼业居民、非农居民并存。由于地区经济发展的不平衡和不同人群养老需求不同，家庭养老和社会养老混合出现。在工业化发展中期转向成熟期的过渡阶段。即生_业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期是社会养老阶段。主义认为:“随着人类由农业社会进人工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”

第二，从其它国家的经验看，社会化养老一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，而后在工业化发达高级阶段，城市人口占绝对多数，农业人口所占比例极低的情况下，利用工业积累支持农村发展，推出面向农业从业者的社会保险制度。第二次世界大战结束以来，西方社会保险不断扩大其覆盖对象，乃至惠及乡村居民，这在各个国家的实现方式是不同的，英国社会保险发展的计划有城乡一体化的性质，联邦德国、法国等国家建立了单独面向农民的养老金制度，日本在基本养老金待遇上实现了全国统一。

第三，从中国农村社会发展的现实上看，随着农村经济情况的好转，农民参与社会保险条件已经具备。20xx年国家取消农业税后，农民的收人全归自己支配，农民的负担相对减轻了;除极少数未脱贫的地区之外，中国农民已经解决了温饱问题，很多农民生活已经达到小康生活水平。经济较发达地区农民，养老保险业务不断发展，社会影响不断扩大，农民参加保险的观念不断增强。我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过了许多国家建立农村养老保险的条件。经济发展水平不应成为我国建立农村社会养老保险体制的制约因素。

第四，从建设和谐社会和贯彻科学发展观的要求来看，同志早就明确指出:“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。由于长期的历史原因和城乡之间生产力水平的不同，我国的社会保障存在重城市、轻农村的倾向，农村社会保障水平明显低于城镇。建立农村社会养老保险制度，统筹城乡发展，有利于发挥社会保障的调节作用，促进农村经济社会全面进步，让包括广大农民在内的全体共享经济社会发展的成果

实现农村养老社会化是系统工程，需要社会方方面面的努力。

第一，改变观念。传统观念制约着农村社会养老保障制度变迁的发生，这也是以家庭养老为主要特色的养老保障形式在中国农村代代传袭，并阻碍农村社会养老保障制度建立的重要原因之一。改变传统观念是养老保障社会化的基础。广泛而深人地宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段，各级和劳动保障部门应利用各种新闻媒介，采取多种形式，认真做好扎实细致的宣传普及土作，提高广大农民群众对开展养老保险工作的认识。

第二，健全法律我国目前处于经济上的重大变革时期，变化中的经济所决定的上层建筑也具有不稳定性，农民对养老保险信任度不高，对国家政策的频繁性变化不知何去何从，这就要求国家对于农村养老有一部稳定性的法律，在有法律保障的前提下农民们都会积极主动投保。同时，农村养老保障作为一种社会保障制度，既是公民和双方的权利，同时也是双方的义务，要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。

第三，解决资金难题。成为农村养老保险的瓶颈，国家在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革，20xx年新农保政策的提出也表明了国家正在探索未来的改革之路。由于城乡经济的二元化结构，市民和农民实际上进行了不公平交易，因此需要国家通过宏观调控对人均收人进行弥补，而给农村社会养老保险一定的财政投人就是适当的形式。除此之外，应该多种形式解决资金难题，例如，鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险，发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行，把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金，征收农村养老保险税，对农村计划生育家庭给予必要的补偿和奖励等等。

第四，管理和监督农村养老保障金应当实行收支分离方式，农民交纳养老费应以村为单位，同时也可以考虑以省为单位对积累基金实行集中管理，这样有利于扩大基金规模，在市场上有较强的运转力。由公民个人、村委会及部门共同监督，面对社会公开，允许农村集体或个人的查寻和校对，在监督}，乡村精英应发挥着巨大作用。

第五，分类实施针对不同的人群建立不同类型的保障，可以把农村人口分为纯农业人口、农民工和失地农民三类，根据不同情况纳人有差别的社会养老保险制度中。特别是对农民工，允许企业根据农民工的工作年限进行缴费，针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民_王_的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移，为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设。

从传统的农村养老保障制度过渡到社会化的农村养老保障制度，这将是一个长期过程。在目前我国的社会经济条件下，发挥家庭养老保障功能，并在此基础上推进农村社会养老保险，将家庭养老和社会养老结合起来，建立一种开放型的农村养老保障制度，为将来实现农村养老的社会化奠定基础。

第四篇 浅析建立农村养老保障制度的新视角_农村研究论文

论文关键词:农村　养老保障　责任　社会支持

论文摘要:农村养老保障制度的建立是新农村建设的重要内容，是实现全面小康社会目标的客观要求，是关系到我国人口安全的大事。在承担农村养老保障制度建立的主要责任的同时，要千方百计地增加农民收入，还要认真做好社区和社会支持体系的建设等多方面的工作。

一、农村养老保障制度滞后的原因

我国农村养老主要有家庭养老、社区养老和社会养老三种形式，家庭养老占主要地位。社区养老主要是在经济发达地区的农村，由集体提供一定的退休金或建立敬老院(老年公寓)形式来负责养老问题。社会养老是指国家、各级及职能部门为主体，通过建立制度法规而形成的养老保障体系。i9%年s月，我国颁布了第一部《老年益保障法》。但由于广大农村的老年人绝大多数没有“单位”,90%以上的老年人基本上处于社会保障体系之外，没有固定的养老收人，没有可靠的医疗保障，生活风险和困难程度比城市老年人更大、更严重。据中国老龄委抽样调查，高达39.3% (人数为3 223万)的农村老年人存在生活贫困、有45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。农村养老保障制度严重滞后于经济社会发展的需要。笔者认为，造成这种情况的原因主要有以下四个方面:

1.传统观念的束缚—家庭、土地养老面临严峻挑战

随着农村经济的发展和家庭结构的变化，家庭养老的功能日趋弱化，土地养老功能衰减，使老年人生活的风险增加一是工业化和城市化进程的加快，相当多的农民部分或全部失去了赖以生存的土地，即使拥有土地，老年人体弱多病难以胜任繁重的体力劳动，造成未来生活保障存在风险。WwW.0519news.Com在中国老龄科研中心2000年“中国城乡老年人口状况一次性抽样调查”数据显示，95.1%农村老年人在调查年份没有得到救助，94.0%没有得到集体救助，96.9%没有社会养老保险，97.8%没有乡镇企业养老补贴，91.45%没有其他补贴。二是农村计划生育政策的实施，使农村居民的家庭结构向小型化发展，“核心家庭”、“空巢家庭”不断增加。一对夫妇在扶养一个孩子的同时，还要供养四个老人，精力和财力负担都加重。三是大量青壮年跨地区打工或转移城镇，日益淡化了同老年人的感情，维系家庭养老的传统“孝道”作用不断弱化。

2.的原因—宏观政策的导向所致

事实上，我国的城乡政策自新中国建立之初一直存在着重大差别。长期以来，我们在处理工农关系和城乡关系上存在严重的偏差，有明显的城市倾斜现象，这不仅严重损害了农民利益，影响了农业和农村经济社会的发展，而且对整个国民经济和社会发展都产生了很大的负面影响。在我国28年的经济体制改革中，社会生产力获得了极大的发展。“十五”期间，我国gdp总值以年均9.5%的速度增长，经济实力和综合国力都有了相当大的提高。但由于我国人口多、底子薄，地区之间经济社会发展很不平衡，现有的国力难以满足全社会的实际需要。因此，国家不得以将社会保障的重点放在城市，这就导致了农村的社会保障工作严重滞后，使城乡之间在养老保障方面的差距越来越大。

3.经济的原因—农民面临的风险增大，经济收人的不稳定造成无暇顾及

在市场经济条件下，农民的劳动成果能否在市场上顺利出售以及市场行情的瞬息万变，都直接影响到他们的经济收人。近几年了一系列.‘惠农”政策，从今年开始全部取消农业税、对种粮和购置农用机具给予直接补贴，都使农民得到了一些实惠。但农民增收缓慢却是不争的事实。1998  20xx年，城镇居民人均可支配收人平均每年增长8.6%，农村居民人均纯收人每年增长4.3%，农村居民收人增长速度只相当于城镇居民收人增长速度的一半，造成城乡居民收人差距继续扩大，由1998年的2.15: 1扩大到20xx年的3.23:1,20xx年仍为3.21:1。如果统一按照人均可支配收人计算，城乡居民收人差距将更大。

4.社会的原因一一人口老龄化的压力增大

根据第五次全国人口普查，2000年我国65岁以上人口中城镇有2 873万人，农村有5 938万人，农村老年人口的数量是城市的2倍多。而且农村人口的老龄化程度远远高于城市，65岁以上人口占农村人口的比重高达7.35%(城市比重为6.30%)。还必须看到，我国人口老龄化是在“未富先老”的情况下到来的，在人均gdp仅为1 000多美元的情况下面临老龄化的挑战，经济实力比较薄弱，农村的形势更加严峻。如果农村养老保障问题解决得不好，不仅直接影响到农村经济和社会的发展，也必然影响到整个社会经济的发展。

二、建立农村养老保障制度的新思路

1.应承担农村养老保障制度建立的主要责任

我国的是的，体现着全体公民的意志，是全心全意为广大群众利益服务的。农村人口是我国公民的主体，如果把这一群体排除在社会养老保障制度之外，那么这种社会保障制度就是不完整的。同时，社会保障又是一种公品，只能靠来承担。况且农村养老保障制度建立的风险更大，离开了的支持是无法建立起来的

第一，统筹规划，逐步推进。国家应把建立农村养老保障制度纳人全国社会保障体系之中，使农村养老保障制度的建立成为整个农村工作的一部分，纳人各级党委和工作的议事日程，作为农村基层工作的重要内容和“一把手工程”来抓，使之真正成为新农村建设的重要组成部分}在统一规划的基础士_，具备条件的地区先行试点，取得经验后逐步推广。各地可以因地制宜，不搞“一刀切”。有的科学指导，有明确的目标和措施，有相应的法规保证，有各级领导的高度重视，农村养老保障制度建立的进程就会大大加快。    第二，加大财政支持力度。西方发达国家之所以有健全的社会保障制度，离不开雄厚的财力支持。随着我国经济的发展和财政收人的不断增加，社会保障费用支出的比例应该进一步提高，特别是用于农村社会保障费用的比例应该更多一些，因为农村的医疗卫生事业还相当落后，无法满足广大农村居民看病的需要。已做出决定，用五年时间投人200亿元对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。有了财政资金的支持和保障，农村养老保障制度的建立就会水到渠成。

第三，采取倾斜政策，为农村养老保障制度的建立护航。由于我国农村的经济发展落后于城市，贫困群体在农村中的比重高，加大了养老保障制度建立的困难。因此，在国家宏观经济政策上，必须更加注重农民利益的保护，进一步加大支农、惠农的力度，减轻农民负担，为农民增收创造良好的外部环境。近几年，的宏观政策已充分体现了这一点，但还远远不够。各级地方在执行政策时，还出现“打折扣”和进行“截留”的现象，严重损害了农民的利益。对此，各级都必须高度重视农民利益的保护，对于影响政策贯彻落实的人，要坚决采取措施进行撤换。对于“缺位”、“越位”的各级领导，要明确各级的责任目标，真正处理好和地方、地方和农民的关系，切实保护好农民的利益。

第四，从立法的角度为农村养老保障制度的建立奠基。完备的法律是工作的准绳，农村养老保障制度的建立同样需要有法律和法规的保证。我国农村养老保障制度长期滞后的原因之一是法制不健全，特别是专门针对农民这一弱势群体的社会保障方面的立法还属于空白。全国人大立法委员会应考虑保障农民养老的相应法律和法规，使农民利益的保护也有法可依。

2.在农民增收的前提下，引导他们积极参与养老保障制度的建立

农村居民是养老保障制度建立的主体，无论是养老保险金的筹措，还是合作医疗费用的收缴以及低保金的支付，都离不开他们的资金支持。然而，他们参与的程度，往往要受经济收人状况的制约。为此，要在促进农民增收上下工夫。    其次是加大宣传力度，引导农民更新观念。一是要在心理上打破父母在养老问题上的对子女的过高期望和过度依赖。二是不断增加个人经济的性，通过提高养老储蓄、购买养老保险等方式来拓宽投资渠道、以增加养老金的储备，使自身养老金比例不断增加。三是不断提高农民对建立养老保障制度的认识，使他们感受到这是一项关系切身利益的长远之策。观念的更新是新制度建立的前提。有了广大农民积极参与养老、合作医疗的投保，农村养老保障制度的建立就有了可靠的保证。

3.逐步完善社区和社会的支持体系

目前，农村养老的支持体系主要偏重于个人和家庭，社区和社会的作用很小，改革正是要使这种状况发生变化。社区支持在农村就是指依靠乡、村集体的力量来实施养老保障，这在部分富裕农村已成为现实。今后将进一步扩大范围，凡是有经济能力的地方，都要逐渐实施集体负责的养老保障制度，以减轻个人和家庭的负担。社会支持主要是指养老保险制度的建立和完善(。为农民办理社会养老保险，不仅能解决养老问题，而且还会逐步改变家庭养老的观念。总之，充分发挥社区的作用，高度重视国家的责任，因地制宜地建立一个以国家为后盾、以社区为中心、以家庭为单位、以人为本的养老支持体系，在个人、家庭、社区和社会四者之间形成一个相互依存、相互补充的良性循环系统，正是我们的目标追求

第五篇 试论西部农村养老保障制度改革的模式选择_农村研究论文

论文关键词:西部农村　养老保障制度　养老金　

论文内容提要:经济发展水平十分落后的西部农村地区，养老保障制度正面临日益严峻的挑战一基于西部农民低收入状况和我国实施城市反哺农村战略，西部农村养老保障制度改革的目标模式应该是建立非缴费性社会养老保障制度。

1.引言

20xx年底，我国60岁老年人口达1.44亿，其中60%属于农村人口。目前的中国农村，除“三无”老人能够享受维持基本生存的低水平保障、极少数富裕地区农村老人开始享受社会养老保险外,90%的农村老人基本上都是依靠自己或家庭养老，土地保障依然是农村养老的主要经济基础，国家财政、地方财政和其他社会资源都很少被用于农村养老保障，农村养老问题是我国社会保障体系中最为薄弱的环节。如果说城镇老年人尚有最低生活保障作为养老的最后一道屏障，那么占老年人绝大多数的农村老年人则处于毫无保障的困窘境地。由于我国长期存在的城乡二元结构使农村社会经济的发展大大滞后，以及人口老龄化、家庭规模小型化和农村人口流动速度加快等原因，农村传统的家庭养老保障模式与社会经济的发展越来越不适应，出现了大量与农村养老相关联的问题和矛盾，严重影响了我国和谐社会的建立。社会经济发展水平最落后的广大西部地区，是我国农村养老问题最严重的区域。为此，本文主要以我国西部农村养老问题为对象，目前存在的问题，探索养老保障制度改革的目标模式，并提出政策建议。wwW.0519news.CoM

2.西部地区农村养老保障的现状和问题

我国农村的主要养老模式有家庭养老、农村社区养老、“五保”制度和社会救济制度、商业养老保险、农村最低生活保障制度和农村社会养老保险。目前的西部农村养老的基本情况是，绝大多数老人依靠家庭养老，“三无”老人依靠“五保”和“敬老院”制度养老，极少数老人购买社会养老保险。由于西部农村地区经济长期处于落后状态，在城市化、工业化、家庭规模小型化，以及地区和城乡差距不断加大的背景下，西部农村养老保障制度正面临日益严峻的挑战。

2. 1西部农村家庭养老功能逐渐减弱

长期存在于西部农村的家庭养老模式，与西部农村的传统文化、生产方式、经济水平低下等因素是分不开的，特别是西部的一些少数民族地区，环境闭塞，与外界联系甚少，至今还保留着一家一户自给自足的自然经济状态，更决定了家庭养老的主体地位。虽然作为中华民族几千年传统美德的“孝”文化思想还有着很大影响，但是，家庭养老模式却受到越来越严峻的挑战，越来越缺乏物质基础和现实基础。首先，自20世纪70年代实行计划生育政策以来，出现了农村家庭人口数量规模逐渐减小的趋势，“8421”代际结构已经成为当前西部农村家庭的主要格局。家庭养老主要是指子女对失去劳动能力且无收人的长辈在经济上的供给和生活上的照顾等，中国传统文化中“养儿防老”的思想正是这种养老模式的客观反映。但“8421”家庭代际结构使得家庭规模缩小、核心家庭增多，家庭养老功能弱化。家庭中子女数的减少，加重了子女对老年人经济供养的负担。过少的子女承担了过多的赡养责任，也意味着老年人口养老的经济来源的直接减少和生活水平的降低。

其次，西部地区绝大多数农村青年无论是外出打工，还是在家经营土地，比较收益都是很低的。这种情况下，家庭收人也就越来越不能满足养老所需了。撇开精神需求不说，维持西部农村老年人基本生存的物质需求至少包含两大方面，一是维持生活的食物、能源、住房、衣物等生活需求，二是患疾病时的医疗需求。许多西部农村老人就连基本的生活需求都难以得到基本满足，更何况在我国不成功的医疗体制改革所造成的医疗费用高昂的背景下，哪里还有经济实力去满足医疗需求。西部农村一些贫困家庭的老人生病以后，根本就无钱治疗，只能听天由命。

第三，市场经济的进一步发展对家庭养老的传统带来了冲击，青年人孝敬、赡养、照料老人的观念不断淡化，不赡养老人、甚至虐待老人的事件经常发生。西部农村家庭养老的能力正在不断地弱化。

2. 2维持西部农村“五保”制度和“敬老院”制度的资金来源日趋不足

西部农村的“五保”制度和“敬老院”制度也在逐渐解体。“五保”制度和“敬老院”制度是在集体经济基础上建立起来的一种有限社区福利制度，主要为无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老人(包括残疾人和未成年人)提供吃、穿、住、医和葬等基本保障。这种养老制度在集体经济时代的运行比较平稳。但是，这种建立在公社体制下以社队为基础的体制，在农村普遍实行家庭联产承包制以后，由于农村集体经济的逐步瓦解而逐步丧失了稳固的依托和存在的现实基础。据我们调查发现，在西部的一些贫困农村地区，“五保”制度还勉强能够运行，但基本上没有“敬老院”了。更值得注意的是，随着城市化进程的加快，依靠自身经济实力进入城市(镇)的人口会越来越多，西部农村人口越来越多地流向经济发达的东部和沿海发达地区，西部农村的人口会越来越少，而不能流动进入城市或到东部和沿海发达地区的往往是年老体弱的人口，加之一对夫妇只生一胎的计划生育政策，结果是西部农村的“五保户”数量会越来越多。事实上，即使西部农村的“五保户”数量不变，农村老年人口的抚养比也会增大，从而造成用于供养“五保”老人的人均经济资源相应减少的后果。“五保”老人养老保障基金入不敷出.并且资金的缺口会越来越大。

2. 3西部农村社会养老保险因制度设计缺陷而处于停滞和姜缩状态

西部农村社会养老保险运行状况比较差。1992年，制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称92方案)，并要求在全国有条件的地区逐步推广。“92方案”规定的农村养老保险缴费的基本原则，是坚持资金个人交纳为主、集体补助为辅和国家予以政策扶持。国家的政策扶持是对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支。集体补助也主要是来自乡镇企业的资金。但西部地区农村的实际情况是乡镇企业的数量少，有的县甚至没有乡镇企业了。“92方案”实施的结果是:相比东中部一些发达的农村地区，农民自身有能力交纳养老保险费，同时又能得到集体补助和国家财政支持，西部地区农民在无力交纳养老保险费的同时，又很少甚至得不到集体补助和国家财政支持。形成了“保富不保贫”的区域差距。这与社会养老保险的基本原则相悖逆。总体来讲，“92方案”在制度设计上主要有以下缺陷:一是由于方案强调自愿原则，没有形成有效的制度和体现社会保险的强制性特征;二是过于强调个人自助性，缺乏社会保险应有的社会性，国家和集体补助难以落实，导致农民参保积极性不高;三是规定的缴费标准低且不确定，难以保障农村老人的基本生活，养老金领取水平固定不变，不能分享经济社会发展的成果;四是基金实行县级管理，使得基金规模小、安全性低、风险大;五是由于基金增值渠道本来就不多，且还要从中提取3%的管理费作为经办机构经费来源，事实上侵害了农民利益，也降低了基金增值收益，使得基金难以保值增值。从统计资料来看，西部农村地区参保的人数是全国最少的，有些地方基本上就没有展开农村社会养老保险制度的建设，即使开展了这项工作的省市，也由于制度设计的不合理，处于停滞不前，甚至因农民的不断退保而萎缩的状态。因此，西部农村社会养老保险不仅覆盖面小，而且保障水平也很低。根据中国劳动统计年鉴20xx年的资料，西部12个省(市、自治区)农村社会养老保险资金来源中个人缴费部分共计4 576. 1万元，集体补助部分更少，仅917. 2万元，其中四川、青海、宁夏三省区的个人缴费和集体补助数字均为0，而东部地区仅辽宁省的农村社会养老保险金收入的个人缴费部分就有6 775. 0万元，江苏省农村社会养老保险金收入的集体补助部分就高达69 220. 0万元。可见，西部地区农村社会养老保险与东部地区相比差距很大。

3.西部农村养老保障制度改革的模式选择

上面的表明，在广大的西部农村，无论是家庭养老，“五保制度”和“敬老院”制度，还是农村社会养老保险制度，都潜藏着较大的危机，健康发展的可持续性不强。那么，应该采取什么样的措施来化解西部农村养老保障制度所面临的危机呢?

关于我国农村养老问题，学术界主要有三种观点:第一种观点认为家庭养老是我国农村养老最适宜的模式，即以家庭养老为主导，同时强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系;第二种观点认为，在农村建立社会养老保险是我国农村在经济形态改变以后的必然选择。这种观点在20世纪80年代兴起，并逐渐占据主流地位，且得到部门的支持。80年代上海、浙江、江苏等地区开始仿照城市职工养老保险的做法，探索建立农民的社会养老保险制度，并取得了一定的经验和成果，但由于制度设计得不合理，也存在许多问题。为此，有些学者又开始重提和强调家庭养老的重要性，但没有多少理论创新。进入21世纪，有学者在综合上述两种观点的基础上，提出了建立非均衡的农村养老保障模式的第三种观点，即在富裕地区实行“高缴费、高支付”的社会养老保险，在贫困地区实行“低缴费、低支付”的社会养老保险，辅之以家庭养老，并逐渐向“高缴费、高支付”的社会养老保险过渡。随着经济社会的发展，第一种观点有逐渐被第二、三种观点取代的趋势。第二、三种观点虽然赞同以社会养老保险为农村养老保障的基本模式，但从其缴费的政策主张来看，商业保险和自我养老储蓄的色彩还比较浓厚，还不是真正意义上的社会保险。

本文第二部分的表明，西部农村家庭养老模式不具有可持续发展的能力，而社会养老保险也存在制度设计上的重大缺陷。建立西部农村社会养老保险模式又是社会发展的大趋势，因此，在西部农村社会养老模式的设计上应该进行创新。事实上，农村经济的发展水平以及由此决定的农民收入状况是制约农村养老保险模式选择最关键的因素。西部农村居民收入水平低的现实决定了其很小或没有缴纳社会保险费的能力。目前西部地区绝大多数农民未能够参保，即使参保也往往选择最低档的缴费，原因就在于此。

本文认为，基于西部农村经济的落后状况，西部农村社会养老保障模式的选择，既不是第一种观点的家庭养老为主的模式，也不是第二、三种观点的缴费型社会保险模式，而应该是一种以非缴费性为主的社会养老保障模式。

非缴费性社会养老保障制度最早起源于欧洲的丹麦，之后，法国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国家也相继建立了这项制度。同时，一些发展中国家如尼泊尔、斯里兰卡、孟加拉国、南非、阿根廷、巴西、智利等也相继建立了非缴费性养老金制度。这些国家建立非缴费性养老金制度的目的在于缓解老年贫困。世界银行在对60多个国家的养老金制度改革提供了资助，并参与80多个国家的养老金制度改革后，于20xx年出版了《21世纪的老年收入保障养老金制度改革国家比较》的研究报告，该报告在总结上述国家养老金制度改革经验的基础上，提出了养老金制度改革的新思想:把过去的三支柱思想扩展为五支柱思想。即在旨在替代部分个人收入且与本人收入水平不同程度挂钩的缴费性“第一支柱”，基本属于个人储蓄账户但形式可以不同的强制性“第二支柱”，形式灵活多样(如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型或待遇确定型等)的自愿性“第三支柱”的基础上，增加了提供最低水平保障以消除贫困为明确目标的非缴费性“零支柱”(基本支柱)，建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的“第四支柱”。该报告还特别强调指出，所有的养老金制度原则上都必须包括旨在提供基本收入保障并在全国范围内进行收入再分配以消除贫困的“零支柱”，因为五支柱的养老金制度设计的首要目标是消除贫困和烫平收入。

提到西部农村，人们首先想到的是贫困，从某种意义上说，西部农村也就成为贫困的代名词。事实亦如此，到20xx年底，中国西部农村人均年收人在693元币以下的绝对贫困人口达1 175万人，占全国农村绝对贫困人口的54. 7%，农村人均年收入在958元以下的低收入人口有1 986万人，占全国农村低收入人口的百分之55.9%。由于占全国总面积2/3以上的西部地区大部分为高山、荒漠、戈壁、高寒地区，自然条件差，同时，西部地区又是中国大江大河的重要发源地，其中相当一部分区域不适宜开展经济开发活动，基本不适宜人类生活居住。这就意味着居住在这些地方的农村人口一方面因为自然条件差，另一方面服从全国保护生态环境需要，不可能利用当地资源来发展经济，增加收入，贫困状况将长期持续下去。     实际上，如果把贫困线标准稍微提高一点，西部绝大多数农村人口都可以划在贫困人口之列。西部农村人均收入是全国最低的。表1是20xx年至20xx年西部12省区市与全国平均水平和东部发达的浙江、江苏农村人均年纯收入的比较。从表中我们可以看出，西部所有省区市的农民人均年收入都低于同期全国平均水平，更是远低于浙江和江苏。比如在20xx年，农民人均年收入最低的贵州省只有1 876.%元，仅为全国平均水平的57. 7%，还不到浙江的30%，云南、、陕西、甘肃、青海五省区的农民人均年收人也只在2 000元左右。表1还显示出，西部大多数省区的农村人均纯收人增幅比较小，20xx一20xx年贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、、广西等增幅只有500元左右，而同期的全国平均数是779.3元，浙江省为1719.59元。

一方面，西部农村人均纯收入低且增长缓慢，另一方面，西部农村人均支出的增幅却在加快。在西部农村家庭所有支出中，教育和医疗消费支出增幅大成为农村减免税费之后农民的最大负担。20xx年农民的消费支出中，全国范围内的非大病户平均每户的药品、医疗服务支出为683元，大病户平均每户的药品、医疗服务支出达4 297元，西部地区大病户平均欠债5 584. 79元，因病致贫或返贫现象十分严重。由于高昂的医疗费用，导致部分低收入家庭不能送病人到医院治疗。据第三次医疗服务调查，20xx年全国农村贫困地区应就诊而未就诊采取自我医疗的比例高达70%一90%，西部地区贫困农民因无钱治疗而死亡的比例高达60%一80%，其中农村老人所占比重很大。西部农村家庭的教育支出也很重，根据作者在四川和重庆两地的抽样调查结果，义务教育的小学和初中阶段家庭平均每年支出分别在400元和1 000元左右，非义务教育的高中和大学阶段西部农村家庭年平均支出分别在3 000元和8 000元左右，西部农村经常出现因无钱而辍学和无钱上大学的现象。因此，西部绝大多数农村居民不具备缴纳社会养老保险金的能力。

是社会契约—国家的代理人，是每个社会成员的保护者，因而部门是公品义不容辞的提供者。为西部农村老人建立养老体系，应当被纳人由国家提供的公品之列。依照西方的公共财政理论，公品应当按照其受益人群的范围来由不同等级的财政资金提供。无论从公民权利、维护公平，还是从促进稳定的角度来看，都应该在农村人口的养老问题上承担起责任来，加大对农村养老保险的资金投人，让西部农村老年人共享经济社会发展的成果。根据世界银行“五支柱”养老保障制度设计的思想，和西部地方各级应该为西部农村老人建立非缴费性“零支柱”的养老保障制度。

那么，和西部地方各级是否具备建立非缴费性农村养老保障制度的能力呢?近半个世纪以来，中国的经济政策一直是向城市和工业倾斜，目前中国的城市化和工业化达到了相当程度，已经具备工业反哺农业、城市支持农村的能力。20xx年一号文件就体现出同志关于工农业发展关系的“两个趋势”重要论断的思想，也标志着工业反哺农业、城市支持农村时代的到来，也意味着和地方各级已经具备了实施这项战略的财力。

从发达国家实施工业反哺农业的实践过程看，发达国家首先考虑的是教育、社会保障等，其次才是农业基础设施建设等，它们的经验值得借鉴。我国已经开始减免西部农村义务教育阶段学生的学杂费和书本费。重建西部农村社会保障体制，应该是下一步的重要工作。

4.政策建议

制度化的、稳定的社会养老保障体系的建立是解决西部农村乃至全国农村人口养老问题的内在要求及发展趋势。建立西部农村非缴费性养老保障制度，应该在以下几个方面得到保障:

4.1法律制度保障

虽然加大社会保障覆盖面已纳人构建和谐社会的总体战略，成为“十一五”期间国内社会改革最重要的环节之一，但要把农村养老保险在农村全面展开，还需要一系列综合性政策法规的支持与配套，特别是要纳人法律规范层面。建议正在起草的《中华共和国社会保险法(草案)》，要明确将农民纳人全社会保险的范围。

4. 2养老资金来源保障

西部农村建立非缴费性养老保障制度，国家和各级地方财政共同保障养老基金的筹集并进行管理，财政承担70%，地方承担30%较为适宜。国家财政的资金来源，一是对西部的扶贫款项，这部分款项在过去并没有真正完全落实到困难群众头上，被挪用和挤占的现象还比较严重，把这部分扶贫款用于农村养老才真正能够使其实至名归;二是在财政预算中新设立西部农村养老保险专项经费。同时在福利彩票所得的福利金中，提取一定比例，用于“助老解困”。另外还可以发动社会力量，多方募集资金，并在财政监管下，由各级老龄工作部门设立社会“助老解困”热线电话和银行专户，接受社会各界、各单位和个人捐赠。

4.3工作机制保障

要切实做好农村养老金发放工作，西部地区的县乡应该建立专门的机构和配齐人员从事这项工作，这部分人的工作经费从当地财政中支付，不能挤占养老金。

一个有远见的西部农村社会养老保障体系的建立，对未来西部农村社会的稳定更加重要。过于沉重的养老负担会严重削弱西部农村家庭自身的经济积累能力、扩大再生产能力、子女教育能力。建立西部农村老人非缴费性养老保障制度从表面上看受益的是西部农村居民，但更深人和全面地看，受益的是整个社会。

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