论改革开放以来中国农村金融的供给制度陷阱_农村研究论文五篇

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农村信用合作社（英文名称Rural Credit Cooperatives，中文简称农村信用社、农信社）指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社债务承担责任，依法享有民事权利。其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。其主要任务是筹集农村闲散资金，为农业、农民和农村经济发展提供金融服务。依照国家法律和金融政策规定，组织和调节农村基金，支持农业生产和农村综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制和打击高利贷。农信社分为以下部门：农信社合作社、农信社国际金融部门，政通农信社培训学校，农信社信贷部门等，是由银监会和国务院双重领导的部门。

农民，创作于1897年，属于契诃夫的晚期作品，极其真实地描述了农民在19世纪80、90年代极度贫困的生活现状，表现了他对农民悲惨命运的关心同情。论改革开放以来中国农村金融的供给制度陷阱_农村研究论文五篇感谢大家来浏览，希望对你有帮助！

第一篇 论改革开放以来中国农村金融的供给制度陷阱_农村研究论文

摘要：改革开放以来，中国农村金融体制进行了三个阶段的改革，但是并没有从根本上解决农村经济主体信贷需求难的问题。相反，随着改革的不断深化，农村金融发展陷入供给制度陷阱之中：在支农的旗号下，农村金融供给制度却一直体现“以农养工”、“以乡带城”的“劫贫济富”倾向，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，农村资金一直在“非农化”，农村金融体系一直趋向“非农化”，其结果必然是“城市吃肉、农村失血”。

关键词：改革开放；农村金融；供给制度；新制度经济学

一、引言

“金融是现代经济的核心”，农村金融是农村经济发展的重要支撑。如何满足农村经济发展的金融需要，制度建设是关键，尤其是要建立适合中国农村经济发展的金融制度。改革开放以来。中国进行了一系列农村金融体制改革，但是，就目前的农村金融发展状况来看，改革并未收到预期效果，其突出表现为：农村资金大量外流，农村金融市场竞争缺失，农业保险发展严重滞后。原本给农村“输血”的金融机构却演变成从农村“抽血”的主力军，与此同时，农村中非常活跃的非正规金融却不断受到。总体上讲，城市和工业反哺和支持农业的金融局面还远未形成，农村金融改革任重道远。

近年来，随着农村金融改革的深化，学术界对农村金融制度的研究也不断深入。官兵(20xx)认为，农村金融制度的决定和变迁是国家及代理人、农户和其他城市利益集团之间利益互动的产物，建立基于农户的市场化的农村金融制度是农村金融的改革方向；、尚长风(20xx)从农村金融市场内在制度和外在制度的角度，指出改革的方向应该着眼于理解正式金融与非正式金融应有的地位，改革的方向应遵循农村经济发展水平的非均衡性、金融生态与金源配置的内在均衡逻辑；赵丙奇、冯兴元(20xx)认为，农村金融体制改革必须大力推进农村民间金融制度的改革，在农村正式金融体制改革总体框架的基础上，确立未来的发展方向是两部门一元金融发展战略，即需求跟进战略。WwW.0519news.COM由此可见，从新制度经济学视角研究农村金融供给制度陷阱问题的理论文章还不多见。本文拟从诺思新制度经济学的视角来改革开放以来，农村金融中的供给制度陷阱，并深入其深层原因，提出以农村金融供给制度创新跳出制度陷阱，推动农村金融的蓬勃发展，不仅具有重要的理论价值，而且具有很强的现实意义。

二、新制度经济学基本理论

制度经济学认为，制度安排的变更或替代就是制度变迁。制度变迁按照内在动力，可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。其基本特征可概括为利益驱动、自发性和渐进性。强制性制度变迁是指由国家命令和法律形式而引入实行的变迁，强制性制度变迁的主体是国家。其变迁产生的主要原因是：制度供给是国家的基本职能；制度是一种公共品，而公共品一般是由国家“生产”的；制度均衡是极少的，制度不均衡却是经常的，国家实行强制性制度变迁就是为了弥补制度不均衡状态中的制度供给不足。

在新制度经济学看来，要解释长期制度变迁，国家理论必不可少。道格拉斯-c，诺思在其所著《经济史上的结构和变革》一书中，提出了对经济学界影响颇大的国家理论，其主要观点如下：(1)国家是制度及制度变迁的主要供给者。(2)国家给社会提供制度并进行强制性制度变迁的动机是为了取得收人。诺思指出，国家及其统治者也是“经济人”。也追求福利和效用最大化，他们之所以愿意提供制度或者进行制度变迁以弥补制度供给不足完全是从自己利益出发的。(3)国家在提供制度的过程中，由于其目的(统治者的租金最大化和社会产出最大化)常常会发生冲突，因而，统治者也往往不愿意改变低效的产权制度。(4)国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本制度。而当国家提供这些基本制度时。会出现一种我们常说的“悖论”现象，这就是所谓的“诺思悖论”。“诺思悖论”可以这样理解：一方面，国家权力是构成有效产权制度安排和经济发展的一个必要条件；另一方面，国家权力介入产权制度又往往不是中性的，在竞争约束和交易费用约束的双重约束下，往往会导致低效的产权制度结构。

三、改革开放以来中国农村金融体制改革的实践逻辑：供给制度陷阱

改革开放以来，中国农村金融体制进行了三个阶段的改革，但是并没有从根本上解决农村经济主体信贷需求难的问题。相反，随着改革的不断深化，农村金融发展陷入供给制度陷阱之中：在支农的旗号下，农村金融供给制度却一直体现“以农养工”、“以乡带城”的“劫贫济富”倾向，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，农村资金一直在“非农化”，农村金融体系一直趋向“非农化”，其结果必然是“城市吃肉、农村失血”。

1　第一个阶段：1978--1996年，恢复和成立新的金融机构、建立起单独的农村金融安排时期。(1)1979年恢复中国农业银行，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主。(2)农村合作信用社从政社合一的体制下解放出来，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的性、经营上的灵活性。(3)1994年成立农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务。(4)放开对民间金融的管制，农村合作基金会异军突起，大大满足了农村经济的需求。这个阶段的改革形成了农村金融市场组织的多元化和竞争状态，促进了农村金融的较快发展。但是在农村金融快速发展的同时，也存在一些问题：1)农村信用合作社的改革明显滞后。1979--1993年农村信用社成为农业银行的“基层机构”，受到层层行政干预，背离了“合作”的初衷，农村信用合作社的发展受到了种种限制，并初步形成了从农村“抽血”的局面：1984年农村信用社的存贷比率为0.41，1996年降为0.22，并且此后还在继续下降。2)农业银行一直身兼政策性和商业性的双重任务，不利于商业化发展和经营管理的改善。3)部分正规金融机构和民间金融组织非规范经营，加剧了农村金融风险。为此。以建立农村金融体系为目的的第二轮农村金融改革势在必行。 2　第二个阶段：1996--20xx年，意图建立起三位一体的农村金融体系时期。按本阶段的制度设计，为农村提供金融服务的三家金融机构中，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策性金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。但是，在实际运作中，我们没有看到这“三驾马车”并驾齐驱去支撑农村金融的局面。实际情况是：(1)中国农业银行在1996年后“洗脚上田”，逐渐撤并基层分支机构，退出了农村信贷市场。(2)农业发展银行也没有担当起为农村发展发放政策性资金的角色，只是代理财政发放粮食收购贷款。粮棉油流通体制理顺后，连其存在的合理性都值得怀疑。(3)广大农村仅剩下农村信用社还发挥着正规金融供给者的作用，承担“一身三任”的角色。由于农村信用社既没有实行合作制的先天基础，也没有实行合作制的后天动力，只能继续沿袭农业银行管理时期商业化的经营方向，加上政策层面一直没有给其一个清晰的定位，其经营一直处于不稳定状态。实际上，农村信用社本身的历史包袱沉重，资本金严重不足，产权不明晰，法人治理不完善，管理责任难以落实，难以适应农村经济发展的要求。(4)农村民间金融受到压制，转入地下运营。从总体上看，这一阶段改革的结果是：农村金融体系对农村经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降，农村资金供求矛盾日益突出。农民的消费性金融需求几乎不可能再从正规金融体系中获得满足，农业生产性金融需求有十分苛刻的贷款条件，农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求更缺乏来自大银行的资金保证。而且，在农村经济存款市场上，资金通过邮政储蓄和国有商业银行大量流入城市，使资金本来就短缺的农村经济发展雪上加霜。

3　第三个阶段：20xx年以来，农村信用社初步走向市场化时期。以20xx年6月《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》的公布为标志，这轮改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、强化服务功能、国家适当支持、地方负责”的总要求，加快农村信用社管理体制改革，把农村信用逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织人为农民。农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和维系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。20xx年以来，以明晰产权和完善农村信用社经管理体制为中心的农村信用社改革正在进行。可以预见，本轮改革完成后，诸如农村信用社产权不明、法人治理结构不完善、管理责任不落实等问题将到一定程度的解决，将逐步形成农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的管理模式。但是，由于本轮改革的目标不是解决农村问题，而是解决农村信用社的生存和发展问题，所以在解决农村问题上，一直没有多大进展。

四、改革开放以来中国农村金融改革的制度特征：中国农村金融制度陷阱的理论根源

1　农村金融制度的每次变迁均是自上而下的强制性行为，而非自下而上的诱发性行为，更不是农村经济主体自主性行为，是外力作用，而非内部驱动，是被动变迁而非主动变迁，是需求而非市场需求。农信社从国有农业银行的基层机构，再与农业银行“脱钩”，恢复合作性质，均采用了供给主导型强制性变迁的方式。供给主导型的强制性制度变迁虽然降低了制度变迁的时间成本和摩擦成本，却未必能在较大程度上满足微观金融主体的制度需求和提高农村金融效率。作为权力中心和推动制度变迁的第一行动集团，在决定与推行农村金融制度变迁时，既有促进农村金融效益最大化的动机，更有巩固既定经济体制和自身利益的意愿。改革的措施、速度都要与利益和偏好一致，微观金融主体只是金融制度的被动接受者。

2　农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖。首先，1979年以来农村经济制度的两次具有历史意义的变革——家庭联产承包责任制的推广和乡镇企业的兴起，都采取了自下而上的诱发性变迁方式。结果这两次变革都在很大程度上促进了农村经济的发展。第一次变革使农民的劳动积极性和创造性在其赖以生存的土地上得到了空前发挥，促进了农村劳动生产率的快速提高。第二次变革将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整。如前所述的自上而下的农村金融制度变迁与此形成了巨大反差。其次，农村经济制度的上述两次变革，都使农村经济主体的产权关系进一步明晰，而农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。农村金融制度变迁和农村经济制度变革路径相悖状况，带来的直接结果是正规金融在农村的日益萎缩和民间借贷的产生与发展。变革后的农村经济形成了以农户、私人为基本生产经营单位的格局，对资金需求具有小额、分散、灵活、方便的特点，但农业银行和农信社由于属于“官办”，衙门化作风严重，加上小农经济本身所蕴涵的风险性与现代金融机构经营目标所追求的资金运营规模化和安全性之间存在着巨大差异，造成了农村中金融网点的收缩和农村金融业务的缩减。在此情况下，各种形式的民间借贷应运而生，形成了现存的农村金融市场体系。

3　改革开放以来的制度变迁具有“路径依赖”特性，即制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向在以后的发展中会得到自我强化。诺斯认为，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，制度变迁会进入良性的轨道而迅速优化，也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之中。而要扭转既有方向，通常要引入外部变量，付出昂贵的成本。中国农村金融改革之所以呈现主导特征，一方面，由创新的初始条件所决定：另一方面，创新路径选择的错误使然。首先，创新的初始条件决定了初始的创新必然是主导型的。中国金融创新的基础是高度集中的计划金融体制，这种体制下的金融机构是指接受控制、服务于实物分配计划的职能部门，不是的利益主体和行为主体，既无创新的愿望，更无创新的权力。因此，改革初期，无论是哪种形式的创新，都只能是由来决定、组织和推动。其次，创新的路径错误使主导特征得以继续。中国市场取向的农村金融创新是一项庞大的系统工程，包括机制市场化、金融机构企业化、金融活动竞争化、金融管理适应化和人们金融意识的不断提高、信用观念的增强等多方面。这些方面不可能齐头并进、一步到位，因而路径选择至关重要。制度经济学知识告诉我们，有效组织是制度变迁的关键。因此，农村金融创新的首要任务是构造有效的金融机构。但是，产权制度是组织制度的基础和核心。国有独资金融机构之所以不是有效组织，首先是它不具有有效产权。国有独资产权无效决定了国有独资机构组织无效，进而决定了国有独资金融机构经营创新无动力，再加上国有独资金融机构在金融业的绝对垄断地位，中国农村金融创新主导特征自然会延续下来。

五、中国农村金融制度创新是跳出供给制度陷阱的正确选择

建立高效的农村金融体系是农村金融发展的目标模式，也是农村金融制度变迁的落脚点。要跳出农村金融供给制度陷阱。让制度变迁沿理想的路径演进，不能就金融论金融，必须加强农村金融制度创新：

1　推进农民组织化，为农村金融发展培植制度环境。首先，合理定位角色，转变职能。加大推动农民组织化的政策和资金扶持力度。对农民经济组织可以在税收上采取必要的优惠政策，并加大财政上的支持力度，在农民组织的建立和登记上提供便利，要特别重视对农民组织管理层的专业培训。其次，加强法制建设，构筑完备的农民组织法律体系，认真组织实施好《农民专业合作社法》，完善《农民专业合作社示范章程》。

2　创新土地制度，通过制度供给增加农村金融的有效需求。(1)要对耕地实行国家发包，明确赋予农民一定时期的产权，建立保障农民权益的产权制度，切实保护农民的合法利益。(2)要规范农村集体建设用地的流转收益分配关系。(3)要建立土地市场，加速建立和完善农村土地流转的价格机制。

3　主动引导农村非正规金融的适度发展，构建符合国情的农村金融体系。(1)正视和承认非正规金融在农村经济生活中的作用，改变对其持有的漠视和敌视的态度，并认真研究其特有的规律。(2)制定相关法律为非正规金融提供一个合法的活动平台，减少其躲避管制所发生的成本，规范其行为。(3)明确监管主体和责任，加强对非正规金融监控，把其负面效应减至最低。

第二篇 小型农田水利工程产权制度改革形式与成效分析_农村研究论文

摘 要：针对中国小型农田水利工程的“有”、“无”两种不同情况分别讨论其产权制度改革的具体形式，然后在此基础上对改革的成效进行，认为这项改革是对原有主导治理模式的市场化有益探索，但是需要与相应相关正式、非正式制度配套才能具有长期效果。

关键词：小型农田水利工程；产权制度；改革；成效

随着产权改革在工业领域的成功和1994年分税制造成的地区财政紧张，20世纪90年代初中国农村许多地区纷纷出现的小型水利工程产权诱致性制度变迁，黑龙江、山东、甘肃等省产权改制比较成功，缓解了地方财政窘迫局面并提高了工程运行效率。在此基础上，20xx年水利部颁布实施《关于小型水利工程管理体制改革实施意见的通知》（水农［20xx］603号），、河北、山西、黑龙江、江苏等27个省（自治区、直辖市）相继了相应的改革实施方案。

一、“小农水”产权制度改革形式

（一）已建工程的产权改制形式

1.承包

所谓承包即是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式，将“小农水”整体承包给个人或团体。具体做法为由集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数，然后公开竞价投标。承包的年限一般为5～15年，各地方具体年限均不相同。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。双方签订承包合同，在合同中写明承包费用、水价及双方的责任和义务，尤其是承包方具体的服务任务和工程的管护标准需要在合同中具体体现。wWW.0519news.coM从承包主体有个人和合伙两种情况，在承包期内承包者自主经营自负赢亏。

2.租赁

根据产权交易的定义：租赁就是一方向另一方支付租金，以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。从企业和财会角度来讲，承包和租赁区别具体体现在：（1）承包经营是以一定的经营利润为目的，对象是经营成果；租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的，对象是资产；（2）承包的自不完全，而租赁产权分离的比较彻底；（3）由于租赁经营需要实行财产担保，风险比承包高；（4）经营期间新增资本属于租赁经营者，但不属于承包经营者。

3.拍卖

根据20xx年修订的《拍卖法》，拍卖是指“以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。拍卖是根据工程造价和灌溉能力确定底价，按照自愿、公平、竞争的原则，公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权，年限为5～20年，一般不超过50年。拍卖主要分为经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说，规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。承包和租赁相比，拍卖属于比较彻底的产权制度改革形式。

4.股份合作制

建设“小农水”的关键是资金是否能够顺利筹集，而股份合作制是多渠道筹集资金的一种重要制度安排，是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则，由农合在承包租赁的土地上，通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。不仅农民可以入股，集体和国家也可入股，不仅资金入股，还可以以劳力、土地和技术入股。入股农民共同出资、共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红（国家股一般不分红），一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。

5.组建用水者协会

以工程的受益农户为协会成员，每户为一个会员，把原来属乡镇或村集体管理的工程集中，将“小农水”经营权、使用权或所有权转移给用水者协会，协会属于民间组织，是具有法人地位的服务型社会实体，成立监委会，财务制度、章程和管理制度健全。协会经营具有性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖。

（二）未建工程的产权改制形式

1.农民（单户）、农合体或其他农民专业合作组织投资兴建

按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁负担”的原则，采取放开建设权，完全由民间资本投资兴办的水利工程产权全部归投资者，并且允许继承、转让、抵押和对外租赁、承包，这种模式有效地调动了农民的积极性。为了避免互相抢夺资源，需要从宏观规划上进行有效控制，即由乡镇批准和水管部门选址、设计，然后由农民投资兴办，这样既避免互相哄抢资源，又能优化布局。工程建成后由农民自主选择承包、租赁、聘用人员管理等运营方式。

2.由农民用水者协会兴建和管理

按照水系或者村、组为组建单位先建立用水者协会，然后具体的筹资、建设、运行和维护均由协会负责管理。这种模式的关键是新的协会是否能够承担和胜任这些职责。

3.集体兴建，专人管理

指工程及配套设施全部由集体出资兴建和购买，村委会委派专人负责管理。这种模式与原先集体兴建、管水员看护的区别在于：规划、建设时需要向农民集资，农民就会对工程的规划、设计和建设、运营和维护具有发言权和监督激励，尤其是“一事一议”制度更加促进了农民的主观能动性，对于工程的具体管理者，农民也有相应的选择和监督权力和激励。

4.、村集体与农户集体共建

这种模式属于股份合作制的特殊形式，指国家以一定的资金参股，一般是鼓励性的资金投入，希望以财政投资来吸引更多的其他投资，资金一般是参股不分红。另外部分还优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，还可以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展“小农水”，以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种三方投资的情况中，集体股所占的比例一般较大（资金来源于银行贷款，或集体经济组织的积累等），农民股所占的比重一般较小（农民的资金投入有限）[1]。这种建立以土地、资金、技术、劳动力为纽带的股份合作制，有效地解决了农民有土地、有劳力但无资金、无技术的难题，和集体通过投资为导向，吸收农民的劳力和经营、维护优势达到优势互补，建设农田水利工程，扩大灌溉面积。

实践证明，通过新建和已建工程几种产权制度创新模式实践，共同之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面。拥有者或参与者取得经营权或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保证用水和收费的公开公平，有效调动国家、集体、农民三方合力共同兴建和管理农田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小农水”新建数量，扩大灌溉面积，提高资金使用效率。（1）吸引民间资本投入“小农水” 治理。改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量。（2）盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，增加“小农水的数量”，扩大灌溉面积，增加农民种植收入，提高农民经济生活水平。（3）农民资本投入的增加，相应减少国家对“小农水”的资金投入或提高和地方投入资金的效率，节省的资金可以用到其他非灌溉产业，增加其他产业的收入，提高整个社会的福利水平。 2.提高了现有工程的运营效率，提高工程的完好率和经济效益。改革将工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权和处置权，利用收取水费或种植、养殖收入等经济利益的激励，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高带来的收益体现在以下四个方面：（1）减少农业生产成本，相应增加农民的收入，提高经济收益。①（2）水资源的节约可以扩大灌溉面积。（3）节约之水通过水权转让给缺水或高效产业或领域，促进这些产业的发展。（4）提高用水者的水商品意识和节水意识，减少水事纠纷，提高农民之间关系的融洽度，减轻村镇干部压力，改善干群关系，乡村干部也从这类烦琐的事务中解脱出来，将工作重心转移到提高农村整体发展水平上来。

3.提高农村社区社会资本。主要从三个方面体现这种提高：（1）产权制度改革发动群众加入工程的建设和运营，提高其参与意识和管理水平，减轻村干部工作压力，增加农村社会资本。同时水费收取职责从村干部转移到工程运营者，减少了搭车收费现象，改善干群关系。（2）通过灌溉成本的核算和水费的征收，提高用水者节水意识和水商品意识的增加，同时通过用水足额交费措施减少“搭便车”行为，改善农民间关系，提高合作水平。（3）形成多个经营组织或管水组织等民间组织，在提高农民的经营能力和管理能力的基础上提高了组织协调能力和沟通能力，同时农民的参与意识也得到增强，这些都有利于乡村治理以及农村经济发展。

三、小结

“小农水”产权制度改革是一件政策性很强的制度变革，虽然改革涉及的工程规模较小，却是一项涉及农民切身利益的大事。在改制过程中不能急于求成，需要在试点成功的基础上总结经验和教训，不断完善政策和规范，然后以点带面辐射发展，保证改制工作有序健康进行。

虽然“小农水”产权制度改革取得了比较好的成效，但是在改革进程中仍然存在一些问题和阻力：一些利益相关者从自己的利益出发，不想破坏现有的利益格局；一些干部和群众还存在一定的思想顾虑；由于缺乏监督机制，存在违规操作现象。因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。此外“小农水”产权制度改革需要符合产权界定清晰、有效转让和受到法律保护等要求[2]，如果不能克服代理人道德风险和改制成本过高，将导致“改革失灵”。“小农水”产权制度改革同时还要与历史、社会、农民、环境等相关正式、非正式制度发生矛盾和冲突，它并不是“小农水”治理的灵丹妙药，而是对原有主导治理模式的市场化有益探索。

参考文献：

[1] 吕亚荣.小型农田水利建设的制度模式及绩效评价——以河北省怀安县调查为例[j].人大全文20xx年经济类专题，20xx,(9).

[2] 蒋俊杰.中国农村灌溉管理的制度(1949-20xx )——以安徽省淠史杭灌践为例[d].上海:复旦大学,20xx,（4）:57.

第三篇 论当前农村土地流转制度面临的问题及对策_农村研究论文

摘要：农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的有效途径。虽然《农村土地承包法》和《物权法》构建了农村土地制度的基本框架，使农村土地承包经营权得到一定程度的法律保障，但是依旧存在着诸多缺陷。本文对现阶段农村土地流转的现状和存在的问题进行深入，并提出一些对策，希望能对建立健全农村土地流转制度有所助益。

关键词：土地流转制度  土地承包经营权  对策

0引言

在考察安徽省农村改革发展情况时指出，要允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此后召开的党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设，提出实现农村发展的战略目标，推进中国特色的农业现代化，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。由此可见，完善土地制度和土地市场可谓是现阶段农村改革的核心问题。而完善农村土地制度和土地市场的重要内容之一即是农村土地流转制度。进一步改革和完善农村土地流转制度，使土地资源得到合理配置，已成为我国农村土地制度改革的必然选择。

1农村土地流转制度的现状及其存在不足

根据新制度经济学的理论，制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。wWw.0519news.COm从制度设计的角度而言，各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。也可以说，每一项制度安排都有其特定的目标。

我国农村土地的法律制度的构建与完善更是事关我国9亿农民的切身利益和全面建设小康社会目标的实现。《中华共和国农村土地承包法》(以下称《农村土地承包法》)和《中华共和国物权法》(以下称《物权法》)的颁布顺应了时代的要求，将土地承包经营权作为用益物权加以确立，从而构建了农村土地法律制度的基本框架，对农村土地承包经营权这种“私”权有了较为完善的法律保障。但是，《农村土地承包法》和《物权法》仍旧存在着诸多不足，特别是对农村土地流转法律制度的规定，存在诸多亟待完善之处。

1.1农村土地承包经营权流转的现状土地承包经营权流转的具体含义有广义和狭义之分。所谓广义土地承包经营权流转，是指在遵循土地所有权归属不变的原则下，土地承包人将土地占有、使用、收益、处分权转移给其他农户或经营者，至于受让方是否改变承包地的用途，只要其符合农村经济社会发展的整体规划，其他则在所不问。狭义土地承包经营权流转，是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下，在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下，权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来，通过转让、转包、出租、互换、入股、抵押等方式转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地占有、使用、收益、处分权的流转。

虽然现阶段我国实行的家庭联产承包经营打破了高度集中的生产经营模式，调动了农民的生产积极性。但是现实中的“统分结合”的双层经营模式，普遍存在的是“分”。这一情形导致经济资源分散，管理效益低下，产生了土地规模小和地块零碎分散的矛盾，致使先进生产工具和机械化作业不能得到充分利用，必然是对先进劳动力、农业机械的限制和劳动时间的浪费;农村承包经营户在农业内部的兼营倾向，制约着土地的投入和技术改革，导致大量的粗放经营现象的出现;农村承包经营户的分散经营，难以与大量市场建立真正的直接联系，从而阻碍了农村商品市场的发育。为了克服这些阻碍，途径只有一个，那就是实行农村土地承包经营权的流转。

麻昌华等（20xx）通过对全国十个省的抽样问卷调查发现，农民对自己享有的农村土地承包经营权已采取了转包、互换、抵押、入股等方式进行流转

资料来源：麻昌华，汪安亚（20xx）

在对上述十省的调查中，受访者已将承包土地流动给他人耕种的比例分别是:四川省46.48%，贵州省22.65%，河南省15.17%，山东省19.10%，江苏省41.67%，山西省17.78%，黑龙江省29.28%，湖北省23.20%，湖南省44.26%，十省平均23.01%。以上调查数据表明，我国农民对土地承包经营权的流转以采用转包、互换、出租、入股、抵押、反租倒包等方式流转为主。十省平均有23.01%的农户已将自己承包的土地以不同的方式进行了流转。由此可以推断，集体土地使用权流转在全国范围内已较为普遍。从另一方面也说明，农村土地使用权流转具有比较强烈的现实需求。

1.2 现阶段农村土地承包经营权流转存在的不足 我国《物权法》第128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。《农村土地承包法》第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转;该法第42条同时规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这些法律对流转方式的体系设计表明，农民对于自己的土地承包经营权可以采取转包、互换、转让、出租、入股等方式流转。这些流动方式对于农村土地的规模化经营、建立农村产权市场以及加快“城乡经济社会发展一体化”战略的实现都具有重大意义。当然土地承包权流转的相关法律的确立除了具有上述重要意义外，在农村土地流转的现实中也存在着不足之处。

1.2.1 农村集体土地所有权主体虚置 财产所有权主体明确是进行市场交易的基础，农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前，从我国现行立法的规定中可以看出，农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织，也可以是村集体，甚至可以是村小组。但各自的权利和边界并不清晰。显然，这里的所有权主体的不明确，形成了多元的所有权代表。多元的所有权代表必然导致了对土地事权、财的模糊，从而必然在土地产权市场中为权益而争，这也就人为地加大交易成本，造成了农村土地产权市场的分配效率的下降。特别是国家依然保留了对集体土地的征用权、土地利用总体规划权以及管理权，拥有比所有权人更大的控制权，这使得农村土地权利拥有者之间的关系变得更加不稳定，从而阻碍了土地承包经营权的流转。

此外，现行法律制度对土地承包经营权流转主体也存在着限制性规定。例如，《物权法》第124条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”《农村土地承包法》第48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)批准。”从上述法律规定可以看出，土地承包经营权在流转时要受到本集体成员资格的限制，从而限制了流转人和受让人的真实意愿，将那些是种田能手而又非本集体经济组织成员的受让人排除在外，致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转，最终必然也阻碍土地承包经营权的合理流转。

1.2.2 缺乏规范的土地流转机制 《物权法》第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农民土地 ,依照农村土地承包法等法律和的有关规定, 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第 49条也有类似的规定,这些规定都出现了一种土地流转方式即抵押。也就是说，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权才可以抵押，而那些集体经济组织成员按家庭承包方式取得的土地承包经营权则不可以抵押。这一规定既是对农民的歧视，也限制了土地承包经营权的流转。

另外，由于农民法律知识的缺乏，造成土地承包经营权流动的法定程序不能得到严格遵守，最终也可能会损害流转农户利益。土地承包经营权属于用益物权，物权的变动方式是法定的。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权流转时应签订书面合同。然而根据调查，就转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均就达65.92%。即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包都可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，从而给农村社会稳定埋下隐患。可以说，这种状况既不利于农村土地规模化经营的发展，也不利于对受让户利益的保护。

1.2.3 城乡分割的土地二元市场和户籍制度 我国现行的土地征用制度是国家垄断一级市场，国家征用是农地转化为建设用地的唯一途径，而除此之外，农村非农建设用地则无法直接进入市场交易。对于目前这种国家通过对征地市场的行政垄断而导致的城乡土地市场分割而言，实质上仍然是靠剥夺农民的土地财产权收益在进行工业化和城市化。城乡二元的户籍制度又致使有意愿进入城市定居的农民不愿也不敢最终放弃土地承包经营权。这些都与统筹城乡协调发展、构建和谐社会是相违背的。

1.2.4 农村社会保障体制建设滞后 目前，土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转的进行缺乏动力。而大部分农村地区社会保障制度的缺失，使农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要原因，其宁肯种“粗放田”、“应付田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿放弃对土地的承包权。因此，在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。

2 对完善土地承包经营权流转制度的对策思考

随着我国农业生产力的提高，农村出现大量剩余劳动力，剩余劳动力的积压导致了农业的低效率，而非农产业的发展又为农民的转移与就业提供了机会。因此，人地关系的变化与矛盾的转化就成为新制度变革的诱因。事实上，在我国实行第一轮联产承包责任制后，就已经出现了土地使用权流转的现象。在第二轮承包后，土地的流转变得广泛而多样。到20xx年，广东的农地流转发生面积就已经达到255万亩，占全省耕地面积的7.93%，涉及农户105.05万户，占农户总数的9.22%。流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。

各地不断提高的土地流转发生率，就表明了环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，它反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的迫切性。

2.1 适度深化农村土地产权制度改革，为农村土地流转提供必要的产权基础 实践充分证明，明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。近年来农村土地流转的无序与混乱在很大程度上源自于农村土地产权制度创新的滞后。在确保农村土地的所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等等，使农民充分地享受土地占有权，是下一步我们的政策和法律应予以明确和保护的重要方向。只有农民的土地承包经营权成了一种完整的产权，农民在土地制度中的主体地位才能真正确立起来，这是农村土地流转市场健康发展的前提。

2.2 继续稳定家庭联产承包责任制，稳定土地承包关系 十一届三中全会以来的实践证明，家庭联产承包责任制是我国走向农业现代化过程中较为适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展。当前，土地仍然是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须进一步稳定和完善土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。

2.3 提高农村劳动者的农业科技素质和管理水平 实现合理有序的土地流转和土地利用必须以具有一大批高素质的农村劳动者为前提，这种素质包括文化科技水平、实际操作经验、政策法规水平和经营管理水平等。因此，广大农村的当务之急要加大农业科技推广力度，政策法规的宣传力度以及农村专门人才的培养力度，以不断提高农村劳动者的综合素质。

2.4 建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度 建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度，增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力，同时使广大农民医疗有保障，失业有保险，以解除农民对土地转让后的后顾之忧。启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供必要的援助，特别要强化可持续就业能力的培训机制，避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。

2.5 在推进土地流转的同时建立严格而规范的配套制度和措施 要推进土地流转，必须进行严格而规范的制度匹配。第一，必须严格控制土地的流向，力避耕地资源的流失。第二，严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止各种强占与寻租行为。第三，为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的防范机制。第四，为保证国家粮食安全的公共利益，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性。

3 结论

综上所述，现阶段我国农村土地制度改革要想实现新的跨越式的发展，首要的问题就是要解决好农村土地的流转问题。可以说，在保持以家庭联产承包责任制为基础和统分结合的双层经营体制稳定的条件下，实行农村土地流转，有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题，保持农村土地承包关系的长期稳定；有利于提高土地利用率，促进农业生产结构调整和稳定农业生产；有利于进一步推进农业产业化经营，加快农业发展，并促进农民增收；有利于促进农村剩余劳动力的转移和城镇化战略目标的实现。

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[4]卢现祥.新制度经济学[m].:大学出版社.20xx.

[5]朱文.新农村建设中农村集体土地流转制度改革与创新[j].农村经济.20xx.9

第四篇 再谈新型农村合作医疗制度的筹资机制_农村研究论文

【摘 要】新型农村合作医疗制度（以下简称新农合制度）运行中出现了很难实现弱势群体农民的真正最大化保障水平、给造成了很大的压力、医疗机构却表现出严重的行为扭曲的恶性循环问题，解决这一恶性循环必须在明确筹资的原则的前提下，重点解决筹资模式的选择、多层次性的缴费标准、监督、财政转移支付等问题。

【关键词】新农合制度 筹资机制 监督 财政转移支付 筹资模式

一、问题的提出

随着新型农村合作医疗制度的进一步完善，其筹资机制越来越成为新农和制度发展的障碍，因而，加强对新农合制度资金筹集机制的研究，破解筹资困境成了制度可持续发展的关键。现有文献关于新型农村合作医疗筹资的研究集中在新、旧筹资制度的比较、筹资制度主体行为等方面，多采用社会学方法，实证较多，规范较少，总体而言，忽视了新农和制度建立的原则，进而导致了缺乏有效性的运行机制研究。有鉴于此，本文从构建新农和制度筹资机制的原则为基点，试图将新型农村合作医疗筹资机制进一步深入挖掘，以求在破解当前的筹资困境的讨论中起到抛砖引玉的作用，并为制度可持续运转提供一些建议。

二、新型农村合作医疗制度中的筹资困境

尽管新制度设计较传统制度的定位有新的突破，但仍存在着重大制度性缺陷。这些制度缺陷是筹资困难的主要原因，有可能导致制度运行陷入非绩效的恶性循环，最终陷入新农合利益相关主体如农民、、医疗机构三方的博弈困境，很难实现弱势群体农民的真正最大化保障水平，同时给造成了很大的压力，而医疗机构却表现出严重的行为扭曲，主要表现在：

1.农民的参合意愿下降

从农村居民医疗服务保障需求看，第三次国家卫生服务调查主要结果显示，农村居民两周患病率为139.5‰，呼吸、消化和泌尿系统等感染性疾病成为农村居民常见病、多发病，循环系统、运动系统等慢性疾病的患病率明显上升，农村居民面临感染性疾病和慢性疾病的双重威胁。www.0519news.Com但是由于前期政策的惯性作用，农民对的信任度直线下降，农民心存疑虑，最终不愿参加。同时，经济欠发达地区，窘困的经济状况使他们只能应付温饱，无力考虑健康保障问题，导致了农民对合作医疗的参与需求不足。

2.的筹资责任缺陷明显

在方面，随着分税制的施行，对包括卫生服务在内的公共服务财政转移支付和投资严重减弱。允许公共卫生机构开展有偿服务弥补不足，在追求自身收入最大化目的驱使下，开展各种形式的创收活动增加收入，对本应承担的计划免疫等基本公共卫生服务提供不足。在地方方面，没有提供医疗保障的动力和实力。地方官员业绩的评价体系中，主要依据是直接的经济增长指标数据，而不是指能提高人力资本的医疗卫生投入。因而对于医疗卫生方面的投入，地方没有直接的动力。在财政分权的情况下，责任下移使得缺乏财力保障的县级成为新型农村合作医疗的支出主体，大多数贫困地区“补贴”财政的县、乡镇长期负债运转，县级财政压力过大。由于缺乏省级乃至的投入，单纯依靠农民筹资和基层财政的投入无法调动农户的出资积极性，合作医疗的公共筹资缺乏可持续性。

3.医疗机构的行为扭曲严重

医疗机构虽然不是筹资的主体方，但它的存在状况直接决定着筹资主体各方的出资质量。农村医疗卫生服务的提供者主要是县、乡、村三级医疗机构，他们提供的基本医疗服务包括农村防疫防病服务、妇幼保健服务及常见病、多发病的治疗。在卫生资源配置条块分割、资源浪费与短缺并存的情况下，医疗服务的市场机制发育不完善，医疗服务市场的公平竞争被行政性垄断所替代，直接拥有并经营医疗机构，自然而然成为公立医院利益的保护者。在商业化、市场化的改革原则指导下，医疗机构利用其行政垄断地位和信息优势，出现轻预防，重治疗，轻常见多发病、重大病，轻适宜技术重高新技术的倾向。甚至给患者提供一些不必要的、过度的医疗服务，如乱收费，滥检查，滥开大处方牟取暴利，而“供方诱导下的过度消费”加大了农村居民享受基本医疗服务和预防保健的难度，也加大了农村居民患大病、重病、因病致贫的可能性。因此在、医疗机构和农民三方不同利益相关主体的博弈过程中，两方联合，一方缺位，合作医疗的主体——农民始终处于被动状态，此种筹资制度对合作医疗的持续发展构成瓶颈制约。 三、解决新型农村合作医疗筹资困境的原则

1.体现筹资的公平性

筹资的公平性是医疗保险制度实现互助共济的前提所在，筹资的公平性包括垂直公平与水平公平。垂直公平是指不同的收入水平、不同经济能力的家庭所确定的筹资水平应该不同，这体现合作医疗保险费制度是按照遭遇疾病风险的家庭的实际支付能力而不是按风险大小来支付这一原则，以实现高收入者对低收入者的转移支付，确保低收入者在遭遇相同的风险时有相同的支付能力。水平公平是指不论劳动者的职业、身份有何不同，只要收入水平相同，则应支付相同的医疗费用。

2.注重新农村合制度覆盖面的拓展

由于我国新型农村合作医疗体系的对农民参与与退出机制的规定是“自愿参加”，自愿参加的规定明显导致逆向选择问题，即在信息不对称的情况下，高风险人群涌入制度，而低风险人群则滞留在制度之外，这种状况在我国小农经济习惯势力强大，缺乏互助共济意识的条件下更为严重。农村合作医疗制度应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗服务需求相适应，逐步扩大覆盖面。

3.保证各责任主体对缴费责任的履行

新型合作医疗在筹措资金过程中的难点之一就是各责任主体对缴费责任的履行问题。在传统的农村合作医疗保险制度中也存在着筹资难题，它的主要原因在于村级集体经济积累普遍很少，缺乏有效的筹资机制，农民互济意识不强，逃避缴费的现象严重。而在新型农村合作医疗保险制度的筹资中应特别注意两个难点：一是参保对象复杂化，流动性大，为合作医疗保险覆盖面的扩大、医疗保险费的筹集都带了很大的困难，缴费基数也很难确定；二是集体经济实力下降，支持度下降，国家财政对农村卫生事业的重视也不够，给予农村的卫生费用逐年下降。

四、新型农村合作医疗筹资机制的创新

新型农村合作医疗稳定筹资机制的建立，必须在明确界定、卫生机构、农民的不同角色与职能的前提下，通过多元化的筹资渠道、科学合理的筹资标准、适宜的筹资模式几个环节完成。

1.选择有效的筹资模式

目前，各试点地区筹资模式主要有委托信用社代扣缴费制度(农户委托当地信用社在个人账户中扣缴参合资金的缴费制度)、农民滚动式预缴费制度(参合农民在结报医药费用时，本着自愿的原则，用报销所得的费用向所在乡镇合管办预缴该户次年参合资金)等，也都取得了一定成效。建立农民满意的筹资模式应该遵循方法简便、成本较低、资金安全、机制科学、效果良好的原则。现行筹资模式是农民首先向基层缴纳每人10元的合作医疗参保费，然后县级财政、市级财政、省级财政按照参加人数依次配套，最后凭着农民和地方财政的到位资金，申领财政的补助资金。因此，可以按照地方财政——财政——农民的顺序调整筹集资金。这种模式会顺应农民“如果不参加，国家给我的好处就被别人占去了，等于自己吃亏了”的心理，降低基层宣传动员工作的筹资成本，加快其覆盖面的扩大和“共济”效果的提升。

2.建立多元化筹资渠道

目前，国内学术界和实践中已经达成共识的是：新型合作医疗的筹资渠道一般分、个人、集体及社会化捐助四个部分，问题是多元化的筹资渠道的长效机制的保障如何实施的问题，这就涉及到具体的做法问题。笔者认为：在向农村合作医疗投资倾斜政策和税收分配倾斜政策必须制度化，跟年度财政收入或者国民收入增长的相关指标挂钩；加大宣传力度，使农民认识到参加新型农村合作医疗的意义和好处，从而主动缴纳参合费用；集体扶持资金来源包括村办企业收入、土地承包费、林牧渔业承包费、民营及私营企业管理费和社会福利支出的部分等；尽快畅通捐赠渠道并制度化，通过各种新闻媒体广泛宣传及税收政策优惠等手段，鼓励各种形式的捐赠。最终形成由引导、集体资助、居民自愿参加的多元化筹资制度框架。杨文海、於怡等人提出了通过发行农村健康彩票、在烟酒销售营业税中附加征收健康保险费的方式来拓宽筹资渠道，笔者认在适当时机可以考虑，但目前还不具备条件。

3.建立层次性缴费标准和合理的征费形式

新型合作医疗制度普遍采取了类似“人头税”的缴费形式。目前江西省是人均10元/年的缴费标准，只有一省为人均30元/年。不可否认，这种缴费方式的优势在于降低了管理成本，但是有明显的缺陷，即没有考虑到农民个人收入与支付能力的差异，实际上成了“累退式”缴费，即收入越低的农民，为保障支付的费用占其总收入的比重越高。由于东部富裕地区同一个村子中也存在相当比例的贫困人口，中西部欠发达地区同一个村子中也存在一定比例的富裕人口，即同一个村子中可能同时存在“高、中、低”三种不同层次的缴费和保障水平需求，因而后续的政策设计应适当考虑同一村子中的个人合作医疗缴费的意愿与能力差异问题，体现公平和层次性。另外，在征费形式上，应该让那些与农民有密切利益关系的机构去征收医疗保险费效率较高，也较为便捷，同时降低征费成本。

4.强化监督与财政转移支付功能

在监督上应做到，新型合作医疗保险经办机构应将新型农村合作医疗保险制度纳入村务公开的范围，定期向农民公开医药费用报销情况，接受群众监督，增强信用，确保合作医疗经费开支的公开、公平、公正。

对于财政转移支付，笔者认为财政总额快速增长的背景下，加大对新型农村合作医疗制度的转移支付力度是必然趋势。在强化转移支付的同时，应重点解决转移支付补偿对象问题。新型农村合作医疗制度在运行中采用了“补需方”的方式。但“补需方”可能加剧供求矛盾，对医疗机构的监管工作提出了更高要求，还会导致道德风险的发生。因此，“补需方”模式下必须提高新型农村合作医疗财务支撑能力，这样才能保证转移支付功能的实现。

参考文献：

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第五篇 浅谈农村公共产品供给制度的困境与创新_农村研究论文

[论文关键词]农村公品　制度变迁　困境　制度创新

[论文摘要]农村公品对于农村经济社会发展具有重要的作用。我国农村公品供给制度经历了不同历史时期的变迁，其在变迁中的路径依赖导致了农村公品供给制度的低效率，形成了农村公品供给制度的困境。而要破解这种困境，就需要进行制度创新，重构农村公品供给制度。 

农村公品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。农村公品对于提高农民生活水平、改善农村生产条件、促进农村经济社会发展具有重要作用。建国以后，我国农村的基本经营制度虽几经变革，但以制度外筹资方式为特征的农村公品供给制度却无实质性的改变。城乡有别的供给政策和以制度外财政为主的农村公品供给制度不仅造成了农民负担的沉重，而且形成了农村公品供给的低效率，抑制了农村经济的发展。 

一、当前农村公品供给制度的困境 

长期以来，城乡非均衡的公共财政政策和以制度外供给为特征的农村公品供给制度，造成了农村公品供给严重不足、供给主体权责失衡、“自上而下”的决策机制偏离农民需求等一系列问题。农村税费改革的进行，特别是农业税的取消加剧了这种困境。 

(一) 农村公品供给严重不足 

建国后，我国实行以工业化和城市化为主导的经济发展战略，伴随着城乡二元社会经济结构的形成，我国的公品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。wwW.0519news.cOm长期以来，的公共财政政策向城市倾斜，而对农村提供的以公共财政为支撑的公品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例，1991－20xx年，国家用于农业的财政支出占国家财政总支出的比重分别占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、 7．17％、 7．12％、 8．28％(从1998年起，“农业基本建设支出”包含增发国债安排的支出)。由此我们可以看出，1991年以来我国用于农业的支出所占国家财政总支出的比重不仅低，而且总体呈下降的趋势。 

国家公共财政资金对农村投入的不足造成了在农村公品供给上的“缺位”。而其“缺位”所形成的资金缺口则需要通过制度外筹资的方式由农民负担。这种“缺位”，一方面，造成了长期以来农民负担沉重、增收困难；另一方面，造成了农村公品供给总量的严重不足。据统计，到20xx年底，全国还有145个乡镇和50124个行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多数农村公路也是缺桥少涵、路况差。并且，全国还有近50％的村没有用上自来水。1994－2000年，国家预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57．7％，基层和农民承担了40％多的本应由国家承担的教育费用。自1990－2000年，占全国总人口60％-70％的农村人口只享用了32％－33％的卫生总费用，广大农民基本上长期处于自费医疗状态。按照享受社会保障的从业人员计算，农村社会保障覆盖率只有3％，而且，农村还有1／3的五保户得不到供养。农村公品供给的严重不足，制约了农村经济社会的发展，阻碍了新农村的建设。

(二)农村公品供给主体责权的失衡 

这主要体现在乡镇和村集体的权责非均衡上。根据公品理论和公共财政理论，公品的供给应按照事权与财权相一致的原则合理划分各级的责任，纯公品或全国受益的公品由提供，准公品或部分地区受益的公品则由地方负责。1982年，我国《----法》赋予了乡镇广泛的事权，《----法》规定，乡的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”与之相比，其财权却极为有限。1994年的财政“分税制”改革，造成了财权和财政收入的上移，财政收入占全部财政收入的比重已经稳定在50％左右，而处在级次最低层的乡镇，由于处于间博弈的不利地位，最终造成了税源不足、共享税比例低、财政收入大幅度减少的局面。法律虽然明确规定了村组织的事权，但由于村不是我国的一级，因而没有税收的权利，其用于公共事物的所需资金都通过“费”的形式解决。而随着税费改革的进行，村组织没有了收费的权利，这对于没有工业企业的村组织来说，就等于失去了集体收入的全部来源，而原有的大量的事权却没有改变。这就使得村组织在农村公品的供给上处境尴尬。 

(三)“自上而下”的决策机制偏离了农民的需求 

与农村公品的制度外筹资方式相伴而生的是农村公品供给“自上而下”的决策机制。在这种决策机制下，公品的供给决策主要是由而非农民作出的。对公品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公品的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。相对于对农村公品供给投入不足的“缺位”而言，“自上而下”的决策机制可以称为在农村公品供给中的“越位”。在这种供给体制下，对农村提供什么样的公品、提供多少公品基本上都是由上级决定的。并且由于的决策并非完全理性，所以这种“自上而下”的决策机制并不能真正反映农民对公品需求的偏好，所提供的公品也并不一定能满足农民的需求。 

在农村公品决策机制上的“越位”还导致了农村公品供给结构上的失衡。长期以来在农村公品供给中存在的重“准”轻“纯”、重“硬”轻“软”的倾向，导致了农村公品供给总量不足的同时，还出现一部分供给过剩。主要表现为在压力型行政体制下，能在短期内见效的、体现官员政绩的、能为上级领导看得见的“政绩工程”和“面子工程”建设过多，参与农村公共管理的机构臃肿、人员超编，一些基层建设的中心广场、办公大楼远远超过了当地的经济发展水平。 

二、农村公品供给制度的创新 

“所谓制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化的通称，包括制度的调整、完善、改革和更替等。”按照新制度经济学的观点，制度创新的动因在于创新主体即和农民期望获得更大的“潜在利润”，即通过农村公品供给制度的创新，增加农村公品的供给，从而促进农村经济社会更好地发展。当前，农业税的取消使原本就是低效率的农村公品供给制度失去了制度依存，这就为我们进行农村公品供给制度的创新提供了更大的制度空间。我们可以考虑从以下几个方面进行农村公品供给制度的重构。 

(一)建立城乡一体的公品供给格局 

这是重构农村公品供给制度应该解决的首要问题。长期以来形成的城乡非均衡的公品供给体制对于促进我国工业化和城市化的发展曾经起到了非常重要的作用，但是，在新的历史发展时期，我们应当改变城乡二元的供给体制，建立城乡一体的公品供给格局。这是因为，一方面，建设新农村必须加大对农村的公品供给，包括农村基础设施建设、农业科技研究、农村义务教育、农村文化事业等都需要的财政投入。从一定意义上讲，建设新农村的过程实际上就是加大农村公品供给的过程。另一方面，现在我们国家已经总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，已经具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的能力。因此，创新农村公品供给体制首先就应当建立城乡一体的公品供给格局，按照统一、平等的原则，建立“覆盖城乡、惠及全民的公共财政和由公共财政所支撑的公共物品供给体系”，“使包括农村人口在内的全体国民都能享受到平等的国民待遇”。这是解决农村公品供给不足问题的根本措施。而要建立城乡一体的公品供给格局，还应该破除当前的各种体制性障碍。最根本的就是以改革现行的户籍制度为突破口，改变长期以来形成的城乡二元局面。只有这样，才能真正实现公品供给的城乡一体化。 

(二)明确界定各级在农村公品供给中的职责 

提供公品是现代的最基本职能。由于公品外部性的存在，企业或个人一般不愿或无法提供公品。因而，由公品的性质所决定，应当是农村公品的最主要提供者。我国农村公品供给的主体分为、省、市、县、乡五级。那么，什么样的公品应由负责，而什么样的公品应由地方负责呢?这就需要根据农村公品的性质和受益范围两个标准相结合来划分公品的类别及其供给主体。一般认为，全国性的公品、纯公品应由提供，而区域性的公品、准公品则宜根据受益范围的大小由不同层次的地方提供。具体来说，农业基础科学研究、大江大河的治理等宜由提供；而农村义务教育、农村社会保障、农民合作医疗等宜以省级为主，由和省级共同提供；地区性卫生防疫、农业技术推广、农村电网等由市级或县负责；而乡村规划、农村小型水利设施、乡村道路等基础设施建设等宜以乡镇为主，由上级给予财政支持。  (三)加大财政对农村的转移支付力度 

这是增加农村公品供给的重要措施。分税制实施以来，逐步加大了向地方转移支付的力度。从20xx年起，财政每年通过转移支付补助地方财政782亿元，地方财政也将安排250亿元解决因免征农业税而产生的财政缺口，但这仍然不能满足农村社会发展的需要。因为的转移支付主要是弥补乡镇因税费改革带来的财政缺口，实际上乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，转移支付不可能覆盖到。针对这种状况，应当进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移。对于东部经济发达地区，的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，避免挪用和截留，以提高资金的使用效率。 

(四)建立“自下而上”的农村公品供给决策机制 

长期以来形成的农村公品供给的“自上而下”的决策机制不仅导致了在农村公品供给上的“越位”，而且造成了公品供给结构的失衡。对此，我们应将上级偏好基础上的决策机制转变为能够真实显示农愿的“自下而上”的决策机制，通过“自下而上”的公共决策机制，将公品的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来。这样不仅能够防止的“越位”，而且能够保证农村公品供给的效率。“自下而上”决策机制的建立可与农村的建设相结合，通过农村制度的建设和发展，推动农民参与公品决策，通过提高农民的组织化水平，更好整合他们的需求意愿。首先，应建立农民对公品的需求表达机制。通过村民或村民代表会议对所需要的公品进行表决，以使农民的需求偏好得到表达。其次，改革农村基层组织领导人的产生办法，变任命制为选举制，使农村基层领导人均由基层选举产生，使其能够代表农民利益，为农民负责。再次，规范农村的“一事一议”制度。应提高农民对“一事一议”的积极性，充分发挥农民自治组织的作用，将农村公品的供给进行表决。最后，应实现信息的对称。和村组织应实现农村公品供给方面的信息公开透明，这是农民进行决策的前提。而且，基层和村组织应真实反映农愿，这是“自下而上”的决策机制得以实现的保证。 

(五)积极引导农村公品供给的市场化改革 

对于农村公品供给制度的重构，不仅要强调的作用，而且应充分发挥市场的作用，以形成主导的多元供给格局。农村公品的市场化改革内容主要是通过改革，实现农村公品供给主体的多元化和筹资渠道的多元化，以更好地满足农民对公品的需求。首先，对于农村的部分公品如小型水利设施等，可以按照“谁投资、谁受益”的原则，明确界定产权，解决收益外溢问题，促进农村公品的更充分供给。其次，可以把公品的“生产”与“供给”区别开来。对于某些公品，可以通过市场方式承包给某些企业生产，这样既可以降低成本，又可以防止的垄断经营。最后，应在农村公品市场化改革的过程中发挥积极作用，而不应简单地把公品的供给推向市场。研究表明，农村公品市场化改革的成功与对其的政策引导、规范、支持是密不可分的。因此，对于农村公品的市场化改革，应加强规制，提供市场化改革的良好的制度环境(制度本身其实就是公品)以保证市场化改革的顺利进行。 

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