关于人口老龄化背景下的职工养老保障制度改革_其他相关论文五篇

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第一篇 关于人口老龄化背景下的职工养老保障制度改革_其他相关论文

论文摘要：人口老龄化现象的出现与发展，是社会进步的重要标志。但是人口老龄化使得老年人抚养比不断上升，必然对养老保障制度产生了直接冲击。我国职业养老保障制度在发展的进程中虽然取得了一定的成就，实现了制度的基本转型，促进了我国经济和社会的发展，养老金账户统账结合制度的创新，以及养老关系的成功转移。但是，我国的职工养老保障制度还存在诸多的不足，退休者的待遇不公，无法体现社会保障的公平性；养老保障管理的职责不清；养老金账户的空账运行。因此，本文基于人口老龄化，我国养老保障的不足，为以后的改革方向提出建议。构建以缴费型基本养老保险制度为支柱的多层次的职工养老保障体系，辅之以名义账户制度。 

论文关键词：职工养老保障；人口老龄化；多层次养老体系 

一、职工养老保障制度在改革中取得的成就 

（一）职工养老保险制度实现了制度的基本转型 

城镇职工的基本养老保险制度是整个养老保障制度中较为重要的一部分，它由原来的劳动保险制度改革而来，从整体上实现了从国家——单位单一保障制度到国家——社会保障制度的转变。原先的单一保障制度采用的是“国家包办、单位负责、封闭运行”的模式，国家统筹规划的单位保险包揽了单位职工的养老，和当时的计划经济体制向呼应。但是，随着经济体制的改革，单一模式逐渐暴露出越来越多的弊端。（1）给国家和单位带来了巨大的财政负担；（2）就业形势的多样化，使得越来越多的从业人员被养老保障制度排除在外；（3）单位封闭运行的保险制度限制了劳动者的自由流动，阻碍市场经济的发展。wwW.0519news.COm因此，我国在上世纪90年代初进行改革，建立由用人单位或雇主与劳动者共同分担责任，辅之以补贴的责任分担机制。这种分担机制不仅符合大多数国家的惯例，而且有利于增进劳动者的权益意识，减轻了和用人单位的财政负担。 

（二）促进了我国的经济改革和社会发展 

原先的养老保障制度是作为国有企业的配套制度而存在，但是在国有经济一元化向多元化发展的进程中，国有企业不得不面临市场竞争的残酷淘汰，劳动合同制的推行也让越来越多的劳动者不再享有终身保障。因此，在企业改革或效益低下的背景下，退休人员无法按时领取足够的养老金，老年贫困现象加剧。如果，养老保险制度不再改革，退休人员的贫困危机必将引发社会危机。 

改革后的以社会统筹为主的社会养老保障制度避免了市场经济改革对退休人员权益的损害。同时，养老金增长制度的建立，使得退休人员能够分享到社会进步所带来的福利。因此，养老保障制度的改革不仅是经济改革的必然结果，也缓解了经济改革所带来的巨大风险，在一定的程度上促进了国民经济的增长。 

（三）统账结合制度的创新 

我国在改革期间，受到欧洲社会保障的经验教训和新加坡的公积金制度、智力养老保险改革的影响和启发。然而，我国并未完全照搬国外的经验，而是在我国国情的基础上，将现收现付为基础的社会统筹制度和以完全积累为基础的个人账户制度相结合，建立了世界上第一个基本养老保险统账结合制度。这种全新的制度，结合了现收现付制和完全积累制的优点，既能保障退休人员的养老金领取，又能激励参保者的缴费积极性，实现了养老保险制度的互助共济和抵御老龄风险的双重功能。虽然，在运行的过程中出现了空账运行的弊端，高额的转轨成本也是一大隐患，但是，我国的统账结合制度的设计为其他国家应对老龄化挑战提供了全新的经验。 

（四）养老关系成功转移 

在近几年来，我国开始实行养老关系转移制度的颁发。在《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定，参保人员跨省就业，除转移个人账户储存额外，还转移12％的单位缴费。城镇企业职工基本养老保险新政，打通了城镇职工养老保险跨省转移接续的经脉，使一些流动打工人员不再被养老保险转移接续问题所困扰。一方面，养老保险关系转移接续政策，促进了劳动力的流动，而且有利于维护参保人员的养老保险权益，在其基本养老保险关系实现转移接续后，缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，这就真正、全面实现了参保人员的养老金跨地区积累。另一方面，便于退休职工的异地养老金领取，不会存在由于异地工作或是工作转移而导致的养老金领取金额的减少，维护了社会公平。 

二、现行职工养老制度的主要问题 

（一）退休者待遇不公平 

我国养老保障制度的最大问题在于制度体系残缺，还未形成多层次的养老保障体系。面向从业者的职工养老保障制度主要包括，城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度。整体而言，从业者主要分为公务员、事业单位职工和企业职工。不同的群体享有不同的养老金待遇，如今我国的事业单位人员和公务员享有同等待遇，如果将事业单位的工作人员从公务员的养老制度中分离出来，归入企业职工一同享有职工基本养老保险，可能会遭到强烈的反对。公务员和事业单位职工所享有的待遇远远高于企业职工的待遇。即使是企业职工，国有企业职工和非国有企业职工，亦存在着一些差异。不同非国有企业的职工享有待遇也和企业的效益想挂钩。由此可见，不同群体所享有的退休待遇存在明显差异，在短期之类很难得到消除。 

（二）责权模糊 

养老保障制度的责权模糊主要体现在两个方面： 

1、、市场和个人之间的责权不清。一般而言，发挥监督和调控的宏观作用，市场主要确保养老金的保值增值，个人需要付出相应的支付代价。然而，在我国，对养老保险制度的管理处于非规则状态。并且，对市场的未充分发挥应尽的职责，导致市场在养老保障基金的经营管理、养老服务的供给以及发展补充性养老保障制度方面无法真正发挥作用。 

2、和地方以及各个地方之间的责权划分不清。承担的主要职责是财政补贴和养老保障制度的管理，而养老却一直处于地方统筹，是的养老保障制度的财权和事权无法得到统一。由于我国的特殊国情，无法在全国采用统一的养老保障制度，各地方的主观部门和非主观部门的权责边界也一直模糊不清，对我国养老保障制度的发展造成了严重的负面影响，不便于退休者办理养老金的领取等相关事宜。  （三）空账运行 

我国的养老保障制度在改革的过程中，将原来的现收现付制改进为部分积累制，对于新制度实施前已退休的人员和在职职工来说，必然产生个人账户的隐形债务问题。其中，包括已退休职工的养老金发放和在新制度实施前已参加养老保险制度但是还未退休的“中人”的转轨成本。据世界银行和国内有关部门的测算，我国养老保险制度转轨的养老金隐性债务总缺口约为2万亿元——3万亿元之间。也有的机构和专家测算为5万亿元——7万亿元之间。 

三、职工养老制度的改革方向 

（一）构建以缴费型基本养老保险制度为支柱的职工养老保障体系 

基于我国的具体国情和权力和义务相结合的原则，我国应当采用缴费型的养老保险制度而非福利性养老保障。缴费型的养老保险能够构建劳资分责、财政支持的责任分担机制。实现责任分担，对参保人形成激励与约束，明确个人的承担义务，这也是确保养老保障制度的可持续性发展。根据这个目标，我国应当以立法的形式将各类企业职工、自雇者、社会团体从业人员和民办非企业单位人员全部纳入统一的职工养老保险范畴。在未来，机关事业单位实行雇员制的同时建立缴费型养老保险制度。这样，在我国未来的养老保险体系中，被缴费型养老保险制度覆盖的劳动者将占全部从业人员的85%以上，成为整个职工养老保障体系的支柱。 

（二）建立多层次的职工养老保障体系 

我国的多层次养老保障体系可以由以下几个部分组成：家庭保障、基本养老保障、职业性养老保障和商业性养老保障。虽然家庭养老保障的功能在工业社会发展的进程中不断弱化，但是我国深厚的家庭观念不仅能够使得家庭保障持续发挥作用，还能够因为亲情血缘等感情因素更具人性色彩。这是值得提倡的，国家可通过相应的家庭政策加以扶持。职业性养老保障是与职业相关并以职业福利形式设立的补充性养老保障，包括公职人员年金、企业年金和其他形式的职业福利制度。属于职工养老保障的第三个层次，是用人单位自发组织用来激励员工积极性、提高员工福利待遇的重要措施。其费用可以是用人单位一方承担，也可以是雇主和职工共同承担。商业性养老保障主要指通过商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年经济保障。它属于职工养老保障体系的第四个层次，完全有个人缴费，从市场购买，基金由市场运作保值增值。在此，的作用主要是鼓励商业性保险公司的发展和监督保险市场，提高商业保险公司的福利色彩。 

（三）采用名义账户制度 

名义账户制最大的优势有以下几点：1、能够适应外部较强的经济波动，尤其是在人口老龄化的背景下，在养老金享有者人数剧增的状态下能够及时调节养老金给付水平；2、与现收现付制相比更加具有透明度。参保者能够随时查看他的账户，可以随时掌握自己缴费指数变化的情况，不易受到经办机构的欺诈和管理不善所带来的风险；3、强化了劳动的激励机制。从缴费者的角度来看，名义账户制度是一种储蓄，最终养老金的给付还和工龄相联系。为了年老后能够享有高质量的生活，必然能够激励退休者缴费；4、适合资本不发达的国家。名义账户的运作对资本市场和金融机构的要求不高，可以在其成熟之前及时的运转起来，并可以反过来激励资本市场的发展。

第二篇 流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度研究_其他相关论文

摘要

城市流浪乞讨人员近年来逐渐增多，由此引发的社会问题也越来越严重。不仅在某种程度上扰乱了社会秩序， 而且由于该群体人员复杂 隐藏在其中的违法犯罪活动繁多： 偷窃、拐卖、卖淫等，城市流浪乞讨人员既是社会保障的对象，又是管制的对象， 甚至是刑事惩治的对象。同时， 我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段，特别是对城市流浪乞讨人员中的特殊对象，对该群体的社会救助缺乏理论基础，深入研究救助保护制度的学者较少。而且我国目前的理论研究更多的是在政策层面上的研究， 实证研究不足。因而， 对城市流浪乞讨人员救助的现状进行调查研究具有重要意义。

关键词：城市流浪乞讨人员 特殊人群  救助保护

引言 5

第一节 城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景 5

第二节研究目的和意义 6

第三节研究框架 7

第一章 救助保护制度的概念和特征 7

第一节 救助保护制度概念的提出 7

第二节救助保护制度的概念 8

第三节救助保护制度的特征 9

第四节救助保护的类型 10

第二章救助保护的理论基础、价值及其功能 11

第一节救助保护的理论基础 11

第二节救助保护的价值 12

第三节救助保护的功能 12

第三章我国救助保律制度现状 13

第一节我国救助保护的立法变迁 13

第二节我国救助保护的运行现状 17

第四章 我国救助管理制度存在问题和完善建议 19

第一节存在问题 19

第二节完善建议 22

结语 25

参考文献 25

致    谢 26

引言

第一节 城市流浪乞讨人员社会救助制度探析的背景

我国最早的收容遣送制度开始于1961年，当时批准了公安部上报的《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍。wWw.0519news.CoM随后在1982年，颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法的主要职能是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员和维护城市社会秩序和安定团结。但在这两种职能中，其最主要的目的还是维护城市社会秩序和安定团结，而救济、教育和安置只不过是是实行目的的手段。在1991年，又发布的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将由主观定义的流浪乞讨人员，具体到“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流动人员，这样更加突出了该方法维护城市秩序的目的。在其具体实施过程中，即便是作为救济教育、安置等社会救济性功能也一步步被弱化，逐渐被外来人口管理与治安管理等手段性功能取而代之，制度终于异化为以维护城市社会秩序为其唯一目标。[2]

20xx年3月17日晚，广州达奇服装公司平面设计师孙志刚外出上网，因未携带身份证而被广州市公安局天河区公安分局黄村街派出所以无身份证和暂住证为由收容，之后在收容遣送站被殴打致死。依据1982年的的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容遣送本质属性是救助性的，体现的是一种维护社会稳定的功能，其的目的是为了保障城市流浪乞讨人员的权利，并且对城市流浪乞讨人员进行救助、教育和关怀，使其不再流浪，生活能自理。但该办法在此次实际执行中却发生了本质的转变：变成了一种强制行为，离其原来的救助的初衷越来越远，使一部保障城市流浪乞讨人员的权利以及公民基本权利的法被扭曲成了侵犯公民权利的法案，甚至危害生命。[2]

“孙志刚案件”震惊全国，同时这也促使废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，新办式确立了我国流浪乞讨人员的救助管理制度，从此我国的救助管理制度开始从强制收容遣送向自愿接受救助转变。其中最显著的是现在的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取消了强制功能，把国家对公民的救助完全变成为一种自愿行为，实行被救助人员来去自由的开放式新管理模式，从更根本上来说这是一部纯救济性的办法。新颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以尊重和保障公民权利，特别是流浪乞讨人员权利为核心，体现的是一种人文主义关怀，凸显了的福利救助功能，标志着我国行政理念正在发生转变—从管理行政到服务行政，行政过程中的权力性、强制性逐渐淡化，自愿、协商、服务性越来越重。[1]

救助管理制度与收容遣送制度最根本的区别在于，是否以自愿为原则。救助管理强调必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助。但是在救助管理办法施行后，全国各地救助管理机构发现自愿原则的适用有局限性，对于一些特殊的对象进行救助的过程中，自愿原则难以完全适用。此类特殊对象主要是流浪未成年人、流浪精神病人。[2]为此，全国大多数救助管理机构对自愿原则进行了修正，对此类特殊对象，主要是针对流浪未成年人提出了救助保护制度，采取“救助保护”的工作方式，对此类对象不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。

第二节研究目的和意义

目前，对救助保护制度的规定散见于相关的法规、规章和规范性文件中，但对于此种强制式的救助保护的基础理论的研究还比较薄弱，其概念、特征和程序等重要内容还处于模糊不清的状态，造成行政部门在救助保护实践工作中因无法得到足够的理论支持而处于一种茫然的状态，全国各地的实际操作存在较大的差异，各自为政，直接影响了救助制度的完善，为此，从行政法的角度系统地对救助保护的概念、救助保护的特征、救助保护制度的理论基础、重要功能等方面进行研究，在反思救助保护工作取得的成绩和存在问题的过程中，完善救助保护制度，都具有深层次的和现实的意义。

1．为他人研究提供资料。

2．利于完善城市流浪乞讨人员中特殊对象的社会救助保护制度。城市流浪乞讨人员是社会弱势群体，属于社会保障的对象，但目前我国只是通过救助站给予他们临时、有限的救助， 无法保障城市乞丐的长期生活， 且社会救助站刚建立尚存在诸多问题， 我们迫切需要找到解决问题的途径， 甚至于寻求一种新的救助方式。这次研究试图发现救助管理中存在的问题， 为救助工作提供参考。

3．利于城市管理工作。城市流浪乞讨人员流动性较大， 隐藏在这类人群中的犯罪活动多(如娼妓、拐卖妇女儿童、偷窃等)是社会一大隐患。这表明， 对城市乞丐的救助问题不仅是保障弱势群体的基本生活问题， 更是减少犯罪活动、维护社会秩序、保护妇女儿童精神病益的重要措施。

本文以流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度为研究对象，试图通过对此课题的探究，为我国社会救助保护制度的进一步发展和完善提供一定的理论指导和实践参考。同时这也对推动我国行政法治建设的健康有序的发展，推动我国的行政机关能够更好地依法行政，促进我国制度的完善，从长来讲，也希望本文能为全面建设和谐社会创造更好的、法治、社会环境进微薄之力。

第三节研究框架

在研究次课题中主要运用了文献查阅法，实地调查法，比较法，并综合运用了归纳总结法和演绎推理法等，分四个章节从不同角度对流浪乞讨人员中特殊对象救助保护制度这一课题进行了深入探析。

第一章 救助保护制度的概念和特征

第一节救助保护制度概念的提出

救助管理是指特定行政机关对城市生活无着的流浪乞讨人员给予物质和生活的帮助的一种临时社会保障措施。救助管理的工作对象是所有流浪乞讨人员同，而对流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人的这两种特殊对象的救助在概念中予以实质的区分。救助保护作为救助管理工作模式的一种特定称谓，早在救助管理办法实施以前就已经的出现，主要是针对流浪未成年人提出的。如广州市在1996年就成立了广州市救助保护流浪少年儿童中心，但当时救助保护仅作为机构的名称而存在，要各类规范性文件没有对救助保护作出过明确的规定，对救助流浪未成年人采取的工作方式是收容抚养。其主要的工作依据是1992年１月１日起施行的《未成年人保》，该法第二十九条规定“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人，门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人；暂时无法查明其父母或者其他监护人的，由门设立的儿童福利机构收容抚养。”因此此时未有真正意义的救助保护制度，其实质对流浪未成年人采取的仍是一种收容遣送制度。

20xx年8月1日，《救助管理办法》正式施行后，收容遣送作为一个历史名词被逐步废弃。对流浪未成年人收容抚养的提法也被抛弃，为救助保护所取代。如20xx年重新修订的《未成年人保》，对流浪未成年人收容抚养的条文进行了修订，修改为：“县级以上及其门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任”，以“救助”及“承担临时监护责任”取代了“收容抚养”。救助管理制度实施后，最早在国家层面文件提出救助保护的是，20xx年《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，该意见第十四项第二款：“门及其所属的儿童福利机构和流浪儿童救助保护机构，要按照《中华共和国未成年人保》等有关法律法规的要求，做好孤残儿童合法权益的保护工作和流浪儿童的救助保护工作。”这表明我国在国家层面对救助保护这一概念的确认。

对流浪精神病人的救助，目前还未有法律、法规予以明确规定，20xx年6月10日法制办发布《精神卫生法》（征求意见稿）第二十四条：“疑似精神障碍患者属于流浪乞讨人员且查找不到其监护人、近亲属的，由当地民政等行政部门按照精神障碍患者救助制度的职责分工帮助将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”尚在征求意见阶段的《精神卫生法》只对送诊的行为进行了描述，并未明确此类行为的性质。各部门的规范性文件中一般把对流浪精神病人的救助行为称谓为“救治”，如、公安部等6部门《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发[20xx]6号）第三条中规定：“民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治”，无论是官方、学界和救助管理实务工作中，救助保护都是特指针对流浪未成年人而实施的，对于流浪精神病人的救助，并未将其纳入救助保护的范围。但显而易见，救治只是针对流浪精神病人的病情进行救护医治，并未涉及到流浪精神病人特别是精神病人经过救治后，对精神病人的送返家庭或予以安置等重要环节，救治只是对流浪精神病人其中的一个环节，不能完全反映对流浪精神病人救助的完整过程。因此对流浪精神病救助行为应弃救治的概念，作者认为，对流浪精神病人的救助，无论在适用的条件、内容、手段上都有同质性，应当纳入救助保护的范围一并研究讨论。

第二节救助保护制度的概念

无论在实务界还是学术界，对救助保护未作为一个特别的概念提出，与此相关的概念是救助管理、行政救助、社会救助、社会保险、行政给付。这些概念与救助保护在实施主体、行为对象、事项范围以及行为性质等方面具有某些相似之处，容易造成混淆。为了正确界定救助保护，必须厘清这几组概念。

(1)社会救助是指国家及社会依照法定程序和标准，运用掌握的资金、实物、服务手段，向因各种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，以帮助被救助者能继续生存的一种社会保障措施。社会救助的实施主体除了之外，还包括社会组织和个人，即民间救助。[6]

(2)行政救助，学术界一般是从行政法的角度予以定义，认为行政救助是指特定行政主体在特定情况下对特定行政相对人实施的救援和帮助的具体行政行为。根据救助管理办法的规定。[6]

(3)救助管理是指负有法定救助职责的行政主体对城市生活无着的流浪乞讨人员给予生活和物质帮助的行为，是一种社会保障临时生活保障措施。[6

(4)社会保险，是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作，亦即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给予一定程度的收入损失补偿，使之能继续达到基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种制度。其目的在于使劳动者在年老、疾病、生育、伤残、失业、死亡等原因丧失(或暂时丧失)劳动能力而中断劳动，失去劳动报酬，本人及其供养的家属失去生活来源时，能够从社会获得帮助。[7]

(5)行政给付有广义和狭义之分。广义上的行政给付包括行政供给、行政保障和行政补贴。狭义上的行政给付即行政物质帮助。[7]

从这五个概念可以看出，社会救助、行政救助、救助管理与属于种与属的关系，救助管理是包含在行政救助的范围之内，只不过救助管理的对象更加细化，特指流浪乞讨人员。而于救助保护而言，似乎其也应包含在救助管理的概念之中，只不过救助保护的对象是流浪乞讨人员中的流浪未成年人和精神病人。但是我们必须注意到，对于救助保护不但有帮助的内容，也有强制的内容，是强制给予帮助的一种措施，这也救助管理和行政救助都有质上的区别，因此有必须将救助保护作为一个的概念予以提出。

我们可以把救助保护或分为两个环节，一方面为救助即对此类对象给予物质的帮助，另一方面是保护，即以强制的方式给予人身自由的约束。笔者认为，救助保护是指具有特定职权的行政机关对流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人员予以强制约束并给予物资帮助，并帮助其恢复被监护的生活状态的具体行政行为。在这个概念中同，必须注意几个重要的关键词，首先，救助保护的对象必须属于流浪乞讨人员，根据救助管理办法实施细则的规定，流浪乞讨人员是指，救助保护的对象也必须具备上述的条件。其次必须属于不具有完全民事行为能力的人员。根据我国民法的规定，由于生理或心理的因素不具有完全认识和控制自身行为的人，一般是指18周岁以下的未成年人和精神病人。救助保护的目的是为了帮助此类对象恢复正常的生活状态。对特殊对象予以救助保护的目的并不是对其实施行政处罚，其根本是通过实施物资帮助的方式，协助其回归家庭回归社会，脱离生活无着的生活状态，恢复到被监护的状态，回归到正常的生活轨道之中。

第三节救助保护制度的特征

救助保护是法定的国家机关，根据法定的职权，对特定的对象，依照法定的程序实施救助保护的行为，该行为属于行政法上意义上的行政行为。

（一）救助保护当事人的特定性

首先救助保护的主体是特定的，只有的法律法规明确授权的的特定行政机关才能履行救助保护的职责，未经授权的任何组织和个人不行实施救助保护行为。其次，救助保护的对象也是特定的。救助保护的对象并非全部流浪乞讨人员，仅只流浪乞讨人员中非常特殊的一部分，是流浪乞讨人员中不具有完全民事行为能力的人，对流浪乞讨人员具有完全行为能力的人员不能以救助保护为籍口，限制他们的人身自由。

（二）救助保护权力行使具有行政性

救助保护的实施机关是法律法规授权的规定的特定组织，行为的作出以特定组织行使救助保护职权为前提，救助保护行为的作出产生一定法律后果，而这个行为对救助保护对象的合法权益产生一定的影响。救助保护主体与救助保护对象之间是不平等的关系，救助保护主体拥有强制的权力。

（三）救助保护行为上的法律性

救助保护行为必须有法可依，救助保护的范围、职责、权限以及步骤和程序均应严格按照法律规定，在法律授权范围内行使权力，不可越权监管。同时根据行政职权与职责相统一的原理，救助保护也是特定行政机关的法定义务，即对于符合法定情形的对象，必须采取救助保护的措施，如果行政机关不履行此种法定职责，则构成了行政不作为，是渎职行为，应承担相应的法律责任。

（四）救助保护目标的确定性

救助保护的实质是对不具备完全行为能力人部分监护权的代履行，其目的帮助救助保护对象恢复被监护的法定状态。救助保护措施的实施中必须对救助对象特定权利进行了某种限制。当需要救助保护的情形消失，即当事人具备了完全民事行为能力，或者其受法定监护人出现，救助保护任务即告完成，对救助对象权利限制的措施必须立即解除。

（五）救助保护结果的授益性

救助保护不是对救助对象的一种行政处罚，因保护救助对象的权利而采取的限制其部分权利只是救助保护的一种手段，不是其最终目的，救助保护的目的恰恰是对救助对象特定合法权益的保护。救助保护实施的结果最终能为救助对象带来利益，是对公民生存权利的保障。这种利益体现在两个方面，一方面是物质上的，如为救助保护对象提供食宿、救治等可以体现为物质利益的帮助。另一方面是权益上的，如帮助救助保护对象寻找亲属，护送其返回家庭等。

（六）救助保护行为的可诉性

救助保护行为既涉及生存权益的保护，也涉及人自由权利的限制，事关最基本的两项，一方面必须保障权力的行使应该受到法律的制约，防止权利的滥用。另一方面也必须保障救助保护对象权益的实现，防止职责行使的缺失。因此，必须赋予救助保护对象及其利害关系人司法救济的权利，用司法权规制救助救助保护行为行为，因此确保救助保护在法律法规规定的范围内合法、合理地开展。

从救助保护的特征可以看出，救助保护属于一种特殊行政行为，其兼有行政给付和行政强制的双重属性。救助保护是特定行政机关为保障救助保护对象的生存权益而给予物质和权益上的帮助，承担生存照顾的义务，属于行政给付。同时，救助保护也是行政机关为保护社会、他人或者本人的安全而对救助保护对象人身自由进行短时间限制的行为，属于行政强制。由于救助保护的性质不是单一的，而具有双重属性，因此，救助保护行为的设定、程序等必须同时符合行政给付和行政强制的相关规定。

第四节救助保护的类型

1、救助保护的形式

目前，我国有关救助保护的法律、法规主要有:《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华共和国未成年人保》、《救助管理机构基本规范》和 《流浪未成年人救助保护机构基本规范》、《救助管理机构设施建设标准》、 浪未成年人救助保护设施建设标准》、《救助管理机构国家等级评定标准》、 《流浪未成年人救助保护机构国家等级评定标准》等[15]。综合目前我国现有关法律、法规和政策的规定，可以将救助保护的形式概括为以下几种:

(1)优待。即行政机关给予救助对象与物质有关的权益的物质帮助形式，如对流浪儿童重新回归家庭后，在他们治病、住房、就业、入学、入托、交通等方面的费用减免等。

(2)抚恤。是由行政机关对流浪儿童的父母和流浪精神病人的家庭的物质帮助，具有抚慰性质。

 (3)安置。是由不具备完全行为能力人行政机关对特定人员从工作、生活、居住上给予的安排。

 (4)社会救助、福利。主要是社会福利，指社会福利院、敬老院等社会福利机构以及流浪乞讨人员收容救助等。

2、救助保护的分类

为了更好地把握救助保护的内涵，必须很好、准确地界定其外延和，这又必须借助分类法来进行。救助保护按照不同的标准可以作不同的分类[18]。

(1)根据救助保护的紧迫程度不同，可以将救助保护分为平时救助保护和紧急救助保护。平时救助保护是指实施机关对需要救助的对象，给予常规性的物质帮助，比如对无法找到其亲属的流浪儿童实行收容救助；紧急救助保护是指实施机关对在紧急危难情况下，对需要救助的对象，依法给予的物质帮助和行政救援，如对流浪精神病人突发性疾病，进行抢救、治疗。

 (2)根据救助保护方式的不同，可以分为物质救助和非物质救助。物质救助是指实施机关通过物质赠与或与物质相关的利益上的帮助，使需要救助的对象获得一定的物质利益；非物质救助是指实施机关通过运用行政救援的方式，使需要救助对象的人身、财产权益得到保护或使其合法权益免遭更大的损失，如对流浪精神病人的收容遣送，使其避免受到人身伤害。

(3)根据救助保护对象或事项的不同，可将救助保护分为对妇女的救助、对儿童的救助、对老人的救助和对特定病人的救助等。

(5)根据受救助保护的居所是城市还是农村，可将救助保护分为对城市流浪人员的救助和对农村流浪人员的救助。其中对城市流浪人员的救助保护适用《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。对于在农村流浪乞讨的人员，我国目前尚未规定给予救助。笔者认为，我国----法第四十五条的规定并未区分城市和农村，根据平等原则和非歧视原则，对这部分人员的救助也应当参照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》执行。

(6)根据救助保护区域不同，可将救助保护分为救助和地方救助。救助是指及其各部委面向全国实施的救助；地方救助是指各地方在自己管辖的行政区域内所实施的救助。

第二章救助保护的理论基础、价值及其功能

第一节救助保护的理论基础

1．福利国家论

福利国家论是第二次世界大战后西方社会流行的一种影响甚广的思想。福利国家论认为国家是全社会增加福利的工具，国家应通过立法、财政等方面的措施，积极增进全体社会成员的福利。福利国家理论的初衷是为了解决资本主义国家的失业和贫困问题，但是在二战结束之后的三十年问，西欧各国的主要执政党大力推行福利国家论，使国家大量渗透到公民社会生活的每个角落，国家在社会分配中所产生的作用日益明，比如国家不仅发展了经济，还在很大程度上改变了下层的生产生活条件，缓和了资本主义社会的内部矛盾，稳固了。仅这一点就足以使福利国家论的影响力迅速的扩大，支持国家福利论的学者包括经济学家凯恩斯、思想家托尼，美国前总统罗斯福等，他们认为贫困和失业不能完全归因于一个人的能力或性格缺陷，而应在很大程度上归因于社会结构的不合理，穷困人口和失业人口其实是社会的受害者，那么国家采取积极的措施为那些需要帮助的人提供帮助就是一个国家应尽的义务，也是这个国家的每个公民都应该、并且能够享受到的权利。[20]

2．理论的发展

思想由来已久，这是一个具有普遍意义的权利，任何人无论其具有何种身份、背景都应该享有该权利，而其中又以生存权为最基础。《宪章》、《世界宣言》、《国际公约》中都充分肯定了生存权，生存权作为一项基本不仅被普遍的承认，而且得到了各个国家的有力保障。[23]对一个国家的公民具有重要的意义，尤其是对一个国家的弱势群体。在一个国家中，往往是弱势群体在很多权利的享有上存在着缺失，而且凭借他们自身的薄弱力量几乎没有办法去改变自己的处境，这显然违背了的内在精神，那么实现弱势群体的权利就只能依靠国家力量来进行公力救济，以实现公平和正义，实现的进步。其实人的生存和发展状况不仅是衡量一个国家进步与否的标准，也是评价社会是否进步的首要标准。

3.制度变迁理论

对流浪乞讨人员救助，首先体现的是的社会保障职能。在当前转变职能的过程中，这部分是首当其冲需要加强的内容。的职能通常是:(a)保护公民的各项自由;(b)生产共享品;(c)再分配产权。柯武刚、史漫飞将制度分为“内在制度”(internal institutions)和“外在制度”(external institutions)。[25]内在制度是社会通过渐进的反馈和调整自发演化过来的，而外在制度是人为设计而产生的，“它们被清晰地制订在法规和条例之中，要由一个诸如那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行”，并“最终要靠强制性法律手段来执行”。内在制度包括出于自利动机而自动服从的“习惯”；通过习惯、教育和经验习得并在正常情况下自发服从的“内化规则”；互相非正式地监督遵守的“习俗和礼貌”；以及虽然是出自经验、但是以正规方式发挥作用并被强制执行的“正式化内在规则”。外在制度根据内容和目标，可以分为“外在行为规则”，用类似内在规则的方式约束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主体或民间主体造成预定的结果；“程序性规则或元规则”，指示各类主体如何行事和应做什么。集体性、性的外在制度更易于被认识，从而节约人们的信息成本；可以用合法的惩罚执行判决，并令人意；有利于解决“囚徒困境”和“公地悲剧”:更有利于排除歧视和排外，保障公正、开放的场机会。流浪乞讨救助制度可以理解为为履行社会保障职能而设计确立的“外在制度”，它明确指出应当具备的行为规范，运用自身掌握的社会资源予以社会调剂，保护弱者利益。

第二节救助保护的价值

1．经济价值

我国实行市场经济已多年，当我们沉浸在市场经济所带给我们的巨大的社会进步和不断充裕的物质享受的同时，也应清醒且及时地预防市场经济的弊端。[28]在市场经济中，市场主体凭借已有的资源进行自由交换，而占有资源较少者或者没有占有资源者势必会处于自由交换中的劣势，长此以往，穷者愈穷，富者愈富。而在市场竞争中的的弱者虽然本身处境不佳，但对物质的需求并不比市场竞争的成功者少，于是便可能会产生对社会的不满情绪，这种情绪轻可造成这些失意者仇恨社会、小偷小摸，重则造成敲诈勒索、坑蒙拐骗甚至更恶劣的犯罪，或者由于其自身的的资源贫乏，拖累了这个社会的经济向前发展，这些势必会反过来影响我国市场经济的健康发展。如果能对这些人进行适当的救助，平衡市场经济对弱势群体造成的冲击，使整个社会共同进步、全面发展，不仅安抚了市场经济中的失意人群，也可以保证市场经济健康的发展。[12]

2．价值

原则是近代----法的基本原则，我国----法第二条第一款也规定：“中华共和国的一切权力属于”，以根本的形式肯定了是国家的主人 而现代社会也要求向“服务型”转变，并强调公务员的公仆意识，这些都更加肯定了的地位，那么当需要帮助的时候，我们的考虑的就不应该是应否该给予帮助的问题，而是该考虑怎么给予帮助、帮助多少的问题。[29]一个国家的任何人都有年老、疾病、遇到困难的时候，而救助保护就是防范和解决这些问题的方法和手段，这是我国转变职能、强调“服务型”的重要内容，也是价值的重要体现。

3．社会价值

恩格斯说：财产分配日益不均，贫富矛盾日益扩大，财富日益集中于少数人手中，这是一切以商品生产和商品交换为基础的社会的确定不移的规律。 现在，随着我国成功的向市场经济转型，收入分配的差距已经体现出来，并且在一定时间范围内这个差距还会继续扩大；世界经济一体化也加大了国内经济发展风险，这次的经济危机就是最好的证明。[15]在这种情况下我国就不能仅仅追求经济上的发展，还要解决好整个社会的平衡发展 而救助保护就是一个很好的平衡贫富差距的途径，其大部分的资金来自国家税收，税收中的个人所得税不正是秉承“多挣多收，少挣少收”的原则，这样一来，就能很好的调节高收入群体和低收入群体之间的矛盾 除此之外，我国的社会救助还包括优待、抚恤、安置、补助和救灾扶贫等，这些措施有效的帮助了那些需要帮助的社会成员，化解了社会风险，保障了社会公平和效率。

第三节救助保护的功能

1.保护特殊对象的

步云先生对的本原研究，是人作为人所应当享有的权利，是基于人的自然属性和社会属性。并认为，“是一种社会关系，是社会关系中人与人之间的利益关系与道德关系，是社会生活中受以正义为核心的一套伦理观念所支持与认可的一种人的利益分配、追求与享有。”《美洲公约附加议定书》(1988年)也指出：“人的基本权利并非源于某人是某国的国民，而是源于人类本性”序言)，《非洲和民族权宪章》(1981年)也持相同的态度：“基本源于人类本性，此乃国际保护的法律依据。”据此可以推定，是人人都有的一种本性要求，具有普遍性。[17]一些致力于推动中国进步的知识分子认为，当代中国应该是一个允许个人享有乞讨权的社会。徐友渔认为，为推动社会化进程，理应把乞讨权定义为个利；沈岿认为，乞讨当属个人自由；温辉认为，尽管乞讨权不是法律上的权利，但必须承认它是习惯法上的权利。并认为当前一些人之所以忽视这种权利，原因在于这些人的观念还没有转变，还是从管理而非保障的角度来看待流浪乞讨问题。不管这些学者是提“乞讨权”，还是提“自由”，他们都是从的角度来讨论这个问题的。按照郭道晖先生的观点，自由也是被当作或自然权利看待的，并认为是基于人类的生物本性。因此，乞讨也是特殊意义下的是。[16]

2.维护社会公平与正义

流浪乞讨人员的乞讨虽然是个人生活方式的选择自由，但它是一种“自然自由”，而不是“法律保障下的自由”，它只是一种“可选择的权利”，权利人因此对其权利的行使负有责任。这种责任就是社会义务、他利、公共利益、、公共道德等。特别当流浪乞讨人员中的特殊人员，像流浪未成年人和精神病人他们无法通过其他途径获得其自己乃其家人生存所需要的食物、衣服时，也就是无法满足其生存的最低生活需要时，只能通过向别人乞求而获得满足其最低生活需求。我们主体有义务给予物质帮助和保护、流浪乞讨人员也权利得到物质帮助和保护，这是维护社会公平与正义的原则。

3.维护社会治安和管理秩序

流浪乞讨人员由于居无定所，多在城乡结合部的待征地、农地附近搭建窝棚住宿，夏秋时节，往往三三两两躺卧在人行道上、树阴下或草坪内，满脸污垢，衣着不整，随地大小便，无论是乞讨者的个人形象还是这些乞讨者的乞讨行，都严重影响市容市貌。另外，乞讨现象对当地的旅游业的发展也存在一定影响。

乞丐群体中有不少借乞讨之名、行违法犯罪之实、潜藏着的犯罪分子；有的乞丐利用大众同情心编造虚假身份和经历骗取钱财；有的拐骗引诱少年，甚至胁迫摧残儿童作为他们乞讨生财的工具。特别是流浪街头的未成年人违法犯罪情况突出，对够得上打击处理或劳动教养的人员已进行处理，但对于少数吸毒、患严重传染病(如肺结核、艾滋病)的未成年人，则难以打击处理。尤其是乞丐集团化倾向日益明显，一旦个体联合成团体，聚众闹事，将对社会和群众造成重大危害。虽然目前流浪乞讨人员对社会治安影响还比较小，但对其危害不可掉以轻心。

第三章我国救助保律制度现状

第一节我国救助保护的立法变迁

城市流浪乞讨人员作为一个特殊的社会阶层，是历史发展到一定阶段的必然现象。针对这一城市弱势群体的管理，自新中国成立以后，先后经历了收容遣送、收容管理两大发展阶段，前后有一个较大的变化过程，反映出我国城市管理水平的变化和社会保障的发展趋势。从1949年北平和平解放到1978年改革开放之前的29年间，我国的收容遣送制度属于行政救济的范畴，因社会发展程度不同，社会任务各异，收容遣送对象和方式有了很大变化。具体而言可以分为三个历史阶段。[17]

(一)第一阶段《 1949-1956年)，收容工作以稳定社会秩序为主要目的，属于行政管理性质。

新中国成立前夕，大量农村灾民、难民涌人北平、上海、天津等大中城市。虽然乞丐人数不多，但严重妨害社会秩序和工商业的发展。当时，北平等大中城市的主要从四个方面积极采取措施，以稳定新生。

首先，各地及时成立统一的管理机构，颁发相应的措施。1949年5月12日，北平市政务会议决定成立专门管理乞丐的机构。27日，北平市处理乞丐委员会成立，以民政局为主，由公安局、卫生局、纠察总队、及华北等单位的代表组成。各地的收容机构虽名称各异，如市收容管理组、市容管理站、收容遣送站(简称“收遣站”)，但均隶属于当地，收遣站最低设在县一级。在各大中城市设立了收容站(所)，主要对散兵游勇、灾民、难民进行收容遣送。在交通枢纽等地区还设立了京沪地区回籍人员过境转送站等临时机构。

其次，颁发相应的管理办法，明确收容方针及相关措施为了改造和教育乞丐，1949年5月27日北平市颁布了《城市处理乞丐暂行办法》，规定了收容乞丐的主要方针是一方面收容，一方面组织劳动。天津市收容乞丐的方针是一面收容，一面处理，逐步肃清。其他城市的方针大体类似。1950年4月，市调整了工作方针，增加了教育的成分，同时还强调要区分情况、分别处理。4月8日市在《关于遣送灾民还乡生产的指示》中强调，要“集中收容，分别处理”。对不能生产的老弱残废，直接送至安老所，其余一律送救济院。经审查，凡能回籍者尽量帮助回籍生产;其余的再根据不同对象，分配到不同的收容单位进行改造。当时，各共收容1781人。同时，大部分救济院、安老所、育幼所、妇女教养所、平民习艺所也开始生产。经过教育和劳动改造后的乞丐，大多数转变了思想，认识到了劳动光荣的道理，走上了自食其力的道路。

再次，由于时间紧、任务重，收容工作分时、分批进行针对当时乞丐数量较多的局面，北平市的收容工作分四批进行，并确定了每批收容的重点对象。第一批是处理有劳动力、无疾病、无家庭的乞丐，编成劳动大队，强制短期集训，供给食宿，加以教育后除家在北平的送到平民习艺所学习手艺外，其余均编成劳动大队，赴指定地点参加劳动生产。当时先后编成四个劳动大队共694人，分赴黄河修堤、察哈尔省开荒、内蒙古伐木。第二批是处理异乡逃至北平，因无亲友依靠沦落为乞丐者、有家可归仍以乞讨为生者，经集体训练后，分批送回原籍从事生产。第三批是处理因病或特殊情形而被迫成为临时乞丐者，帮助其恢复生产。第四批是处理在本市内无依靠、不能生产的老弱残废幼童等，一律送人救济院，给予长期救济;稍有劳动能力者，尽量使其从事较轻的劳动生产。1949年5月27日至6月2日，开展了第二次收容工作，7天内收容854人。8月北平市第一届代表会议召开后，市民政局继续收容了1687人，至此，流浪人员基本收容完毕。

最后，依据情况的变化，适时调整工作重点。

1953年我国开始进人有计划的经济建设时期，收容工作的重点随之发生变化。这一时期，收容遣送的对象主要是因灾害或因羡慕城市生活流人城市的人员，原先的收容安置机构、方针已不适应新情况的需要。当年4月，市将民政局领导的生产所属各单位与中国救济总会市分会所属各救济单位加以合并、调整。5月华北颁布的《华北区城市处理乞丐暂行办法》中规定的各项经费由财政统一开支，从而将管理机构统一化，管理经费纳人了财政预算。这一时期采取了一些简便可行、易于操作的措施，改造教育工作取得了不少成绩。在改造游民的基础上，各地陆续开办了生产和游民改造农场。据统计，1956年全国共收容改造了42万多人。这一时期的收容遣送工作，对于整顿社会治安、改变城市面貌、实现农业的改造、支援农业生产、巩固工农联盟、支援工农业生产的恢复和发展起到了重要的作用。

(二)第二阶段《1957一1966年)，自然灾害造成外流人员增加，城市遣返任务加重，收容工作开始向社会救济性质转变

第一时期 (1957-1963年)，由于自然灾害较多，外流人口增多，收容工作以遣返为重点。从1959年至1961年，国民经济发生严重困难，导致农民大量外流。1957一1963年间，全国大约有800万一1000万农民在大流动，其中 1960年全国共收容流浪乞讨人员600万人次，

达到解放以来的最高峰。为了贯彻执行关于全党全民动手，大办农业、大办粮食、压缩城市流动人口、加强农业第一线的指示，1960年11月，内务部发出了《关于进一步做好收容遣送工作的通知》，要求门把收容遣送工作作为一项任务来完成。一年后，批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立收容遣送站，以门为主，负责将盲目流人城市的人员收容起来，遣送回原籍;公安机关负责对收容对象进行审查、鉴别。这一时期，收容遣送机构已由移交给门，各地的机构名称有救济站、市遣返委员会等，其工作性质为单纯的社会救济。1961年，内务部制定了《城市收容遣送站工作方案》，明确规定了收容对象为流人城市食宿无着的外流农民和城市中流浪街头、生活无着的人员(即“两个无着”)。针对安置中存在的屡遣屡返现象，于1962年规定对无家可归的或屡遣不归的外流人员(简称“长流人员”)，由国家补助安家费和生活费，交生产队和农场掌握，专款专用，这就保证了工作的有效开展。

第二时期(1963一1966年)，收容工作重点转变为“两个就地”(即就地收容、就地安置)。1963年后，随着全国经济形势的日益好转，外流乞讨人员大大减少，但是社会上还有一些“长流人员”。为此，1963年3月，采取“两个就地”方针，改变了以往集中收容、分散安置的方法。这段时间的主要工作是抓安置农场。当年12月，内务部召开了全国安置农场工作会议，制定了《安置农场工作暂行办法(草案)》，将安置农场的功能定位为“安置就业、教育改造”。1964年1月，内务部颁发了《安置农场工作暂行办法(草案)》，明确了安置农场的性质是“安置就业和教育改造性质的农场，是全民所有制的农业企业，农场的生产和建设纳入国家计划”。当时，由全国新办和由游民改造农场转变而来的安置农场共101个，占用土地97万亩，到1963年底共安置3.6万多人。

 (三)第三阶段(1966一1977年)，收容遣送行政管理的色彩更为突出

开始后，1969年1月内务部撤销，各地民政厅(局)和其他部门合并。这一时期，收容遣送对象越来越复杂，工作越来越难于开展。在这种情况下，有的收容遣送站采取半强制的办法开展上作，随便拘留、审讯、捆绑、吊打被收容人员等违法乱纪的现象较为严重。这一时期，对社会盲流人员中的各类刑事犯罪分子的管理成为工作的主要矛盾，收容遣送站全部移交给了公安部门，这是与前两个阶段的不同点之一。后来，一些省份的地、市、县部分恢复了外流人口收容遣送站，从而使外流人口减少。总体上看，1949一 1977年的收容遣送制度在历次大的自然灾害中还是为救助灾民返乡、重建家园做了大量的工作，发挥了民政工作的整体效益。

从1978年到20xx年，收容遣送制度的发展出现了一些新的问题。从具体发展阶段而言，可分为两个阶段。

(一)第一阶段(从1978年改革开放初期至1990年)

1978年成立后，收容遣送工作重新走上正轨。这一阶段收容遣送制度是以稳定社会秩序为优先的价值选择，并兼有保障基本的目的。

 (二)第二阶段(1991年至20xx年7月31日)

20世纪90年代以来，“三农”问题逐渐突出，同时城市改革也在推进，社会结构有所松动，大规模盲目无序的流动人口进人城市，给城市的公共秩序带来冲击。为了克服治安管理人员数量和能力不足的困境，1991年5月，印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收人的“三无”人员纳入了收容遣送范围，后又将收容范围扩大到了身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员，使收容遣送制度转变为单纯的治安管理，社会救济的成分越来越少。之后《刑事----法》废止了收容审查制度后，产生了社会治安管理上的真空地带。为此，很多地方的公安机关以牺牲收容遣送制度的基本人

权保障的价值来确保社会治安的稳定。这一阶段，收容遣送制度转变为以稳定秩序为主要价值选择，同时关注收容遣送站的经济效益，基本上放弃了社会救济的成分。由于经费极为有限，而收容遣送范围不断扩大，致使这项工作面临严重的经济困难，由此引发出更多的社会问题。长期以来，门的下属机构一直存在着的问题，民政管理工作和所有福利事业的开支一般只占开支的1.5%左右。由于收容遣送的经费小部分来自民政事业费，大部分只能靠收容遣送站组织被收容遣送人员生产劳动或让收容遣送人员自己负担伙食和遣送费用。

此阶段的收容遣送制度在规定上存在的问题主要表现在三个方面:一是对收容遣送制度的定位，收容遣送被赋予了“积极配合打击严重危害社会治安犯罪活动”的任务，成为“社会治安综合管理”的一部分;二是对进城打工的农民的定位，他们被和社会视作“盲流”，成为危及城市安全的“罪魁祸首”;三是对收容遣送站的定位，他们必须“自收自支”维持工作，从一个福利机构变成了一个自筹开支的管理部门。在这样的情况下，由于管理部门的观念，发生变化，使收容遣送制度发生了质的变异。由于诸多复杂因素的合力，收容遣送制度异化为治安管理制度，制度缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化和管理上的混乱最终引发了一系列的恶性事件。

出现这样或那样的问题呢，关键就在于一些地方性法规并没有国家法律的依据，如有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩展，属明显的越权行为。因此在充分肯定收容遣送制度存在的合理性及发挥功能的同时，又要客观看待这一制度存在的问题。随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已经不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，收容遣送制度本身存在的问题日益突出。

以20xx年8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》的颁布实施为标志，我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了质的转变，更加突出了社会救助的性质。

20xx年6月18日，主持召开了常务会议。会议认为，20多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形势发展的需要。为了从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。6月20日，签署中华共和国第381号令—《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，于当年8月1日起施行，同时废止1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。救助管理制度与收容遣送制度有很大的不同，主要表现在----法依据、制度对象、救助方式及内容等多个方面

在新的历史条件下，、适应社会文明进步的步伐和法制建设的要求，废止了收容遣送办法，建立了对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理这一新型的社会救助制度。从“收容遣送”到“救助管理”，虽然只有四字之差，但却是我国城市管理政策的一个大的飞跃[9]。

从立法的角度来看，废除收容遣送制度、建立救助管理制度，是我国法制建设史上的一个标志性的事件。《救助管理办法》是一部契合法治精神、体现人文关怀的行政法规，直接关系到广大群众切身利益的制度建设。从我国社会救助制度的发展历程来看，《救助管理办法》的颁布实施，实现了城市流浪人员救助从强制性收容遣送向自愿受助、无偿救助、关爱性救助管理的顺利过渡，成为我国完善社会救助制度的一项重大改革，从而使实行了50余年的强制性收容遣送制度正式退出历史舞台。从“收容遣送”到“救助”，标志着从强制性管理到社会福利救助的转变，充分体现了以人为本和对因在城市里生活无着而提出救助需求的流浪乞讨人员的一种人文关怀。从实际成效来看，《救助管理办法》实施以来，各地救助管理工作开局较为顺利:救助机构基本到位，管理制度初步建立，运转机制正在形成，工作起步平稳、顺利[8]。

第二节我国救助保护的运行现状

以广州市的情况为例。

从20xx年8月1日起至20xx年2月25日，广州市共救助保护流浪未成年人3450人，救助保护流浪精神病人862人。

（一）采取积极主动的救助方式。对于街头流浪未成年人、流浪精神病人的救助保护职责由公安、城管、门共同负责，上述部门在执行公务中发现有流浪未成年人或疑似流浪精神病人的，采取控制措施，将此类人员送到救助管理机构或指定精神院。从20xx年起，由门牵头，联合公安、城管理部门成立了流动救助服务队，采取流动巡查方式，主动上街搜寻流浪乞讨人员，对流浪未成年人或流浪精神病人及时进行救助保护。实行属地管理，把救助保护的职责落实到区、街、镇，区、街、镇的公安、城管和门对在本辖区的流浪未成年人或流浪精神病人，必须予以暂时稳控，送往相应的机构进行救助保护。社区对社区内的流浪未成年人或流浪精神病人要及时告知区、街、镇业务部门进行处置。实行救助联动机制，救助站设立24小时的救助电话，接受社会对流浪乞讨现象举报，对于反映流浪未成年人或流浪精神病人的，救助站必须派员到现场处置或转交其他行政执法部门到场处理。

（二）实行约束式的管理。对于流浪未成年人和流浪精神病人，广州市均设立了专门的机构，对此类人员进行接收。广州市救助保护流浪少年儿童中心专门负责流浪未成年人供养、管理、教育、返乡和安置等工作。对于流浪精神病人的救助保护，由广州市民政局精神病院和广州市救助管理站市区分站分段负责，精神病院负责流浪精神病人的救治、供养和管理，市区分站负责流浪精神病人的身份核实、返乡和安置等工作。在救助保护期间，流浪未成年人和流浪精神病人的人身自由受到限制，未经救助保护机构的同意，不得擅自离开。而不能像具有完全民事行为能力的其他救助对象那样可以根据个人的意愿放弃救助，自行离开救助保护机构。流浪未成年人或流浪精神病人只有在合法监护人前来的接领下才能离开，或由救助管理机构直接护送返回户籍所在地。

（三）物质救助和精神救助相结合。救助保护机构根据《救助管理办法》第七条的规定，为流浪未成年人和流浪精神病人提供食物、住处、基本医疗和通讯联系等救助服务。生活供养的标准，适当高于其他救助对象，保障他们的身体需要。对流浪未成年人，广州市救助保护流浪少年儿童中心还辅之行为矫治和文化教育。通过法制课程教育、思想品德教育、心理健康调培等方式培养法制纪律意识和良好的行为习惯。还设置了专门的教师岗位对未成年人进行基础文化教育。20xx年起，还与市教育机构签订协议，教育机构定期派出专职教师为流浪未成年人上课。对于流浪精神病人，除市民政局精神病院提供精神科诊疗和生活供养外，对于同时患其他疾病的人员还请相关专科医院医生进行会诊治疗。康复治疗广州市救助管理站还每天派员与他们面谈，在对其进行询问的同时进行心理辅导，给予关心和慰藉，稳定其情绪。

（四）积极帮助返回家庭。对于救助保护的对象，救助保护机构通过各种方式查询核实他们的身份地址，查找其监护人并通知其领回，监护人不能领回的，安排人员把他们送返其监护人身边。受救助保护的流浪未成年人和流浪精神病人，救助保护机构都会对其进行询问，并根据其提供的姓名地址联系当地和公安部门进行核实，对于不能提供身份地址的未成年人，通过在报刊刊登寻亲启事的方式向社会征集线索。市区分站专门成立了协助接回办公室负责流浪精神病人的协助返乡工作。儿童中心还与新闻媒体合作，开展中秋圆梦活动，通过新闻报道的形式公布未成年人的救助过程，为其寻找亲人。对于长期不能查清身份流浪儿童的进行dna采样，上传公安dna数据库进行比对查找。为加快救助保护对象的返乡效率，与外省救助站建立了跨省接回协助机制，对于亲属不愿接回的对象，由外省救助站协助接回再由其送返家庭。

（五）对长期滞留人员实行异地安置。救助保护对象中有少部分人员由于生理缺陷、离家时间长，虽经过救助机构的长期努力，但始终没法查明其身份地址，一直滞留在站。随着时间的发展，此类人员逐步积压下来，数量越积越大。根据救助管理办法的规定，对此类人员应进行安置。但广州可安置的福利机构床位有限，难以满足需求，为了妥善解决安置难道。广州市救助保护机构积极开拓创新，采取购买服务的形式，将部分滞留三年以上的救助保护对象转移到广东省内的福利医疗机构进行异地安置，大大减轻了广州市救助保护床位的压力。在转移安置后，救助管理机构仍定期派人到安置单位对安置对象进行询问核实，获知安置对象的身分地址后，按协助返乡程序将其送返家庭。

第三节外国救助保护制度的经验和借鉴

他山之石、可以攻玉。让我们把探求治理乞讨的视觉投向国际社会的舞台，为我国治理城市流浪乞讨问题提供借鉴和参考。

1．英国：分类管理流浪乞讨人员

英国提倡“自由”、和的价值观，同时又大力取缔流浪乞讨人员。因此，英国在治理乞讨问题上，该帮的要帮（如因天灾人祸的致贫者、孤立无援的残疾人等进行综合性救助）；该禁的要禁（如禁止在机关、高级宾馆和公共场所行乞）；该管的就管（如乞讨人员中的懒汉、醉鬼、吸毒者等犯罪分子）。英国发言人告诫市民，若想帮助流浪乞讨者，可以把钱捐到慈善机构，或者是给他们食物或衣物[35]。

2．法国：和民间组织共同努力

法国虽然无力从根本上解决流浪乞讨人员问题，却也投入了较大的人力和财力。如，巴黎警察成立了“无家可归者救助队”。在管理乞讨人员方面，法国并没有设置严格的讨区。但有关法律规定，非法占用他人所属场地的乞讨者将被判6个月监禁和3750欧元罚款。除了的努力外，法国的民间组织为帮助无家可归者也作出了重要的贡献。如，巴黎一个名叫“为了面包”的人道组织每年为上百名无家可归者提供住宿和食品[35]。

3．欧盟：推行“积极的劳动力市场政策”

欧盟各国把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中参与竞争的能力。这种边救助、边教育的方法有助于改造流浪乞讨人员人员的懒惰习气和不劳而获的寄生思想[35]。

4．美国：鼓励流浪乞讨者自食其力

美国救助流浪乞讨人员的原则是鼓励被救助者自食其力,它通过制定与实施《反乞丐法》,对乞讨者的行为作出种种法律规定。在实际操作中，美国的作用没有民间慈善机构大。很多受资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。这些机构除了为无家可归者提供食宿紧急救助，还提供住房、就业、戒毒、心理治疗、法律咨询等多方面的服务[35]。

5．巴西：主张“不要给小钱,给他们做人的权利”

巴西不主张给钱乞讨人员，在巴西有句口号是:“不要给小钱，给他们做人的权利和机会”。就是说不要随便给乞丐钱,这样只会助长他们长期流浪街头，给社会造成更大的混乱。但巴西人一般对乞讨者持同情心，都会给行乞的人一些小钱。巴西人对乞讨现象已经司空见惯，认为巴西贫富差距大，出现乞讨现象是必然。号召公民向专门机构或慈善机构捐款,由或慈善机构来安置他们。巴西社会发展和消除饥饿部是主管社会福利和救济等事务的主管部门,其市一级下属部门都设有专门的收容机构,给流浪乞讨人员提供暂时的住所,并对他们进行知识和技能的培训[35]。

6．埃及：由宗教机构收容乞丐

埃及是一个国家,每到斋月期间,行乞者还会说一堆好听的话,诸如“斋月斋月,行善之月,施舍之月,降福给行善的人”之类。教中有一条很重要的教义就是“施舍”。因此,国家总的来说对行乞现象是比较宽容的，行乞者“手伸得很自然”。在埃及等国，社会上会有一些慈善性的宗教机构承担起乞丐的收容工作，具体的步骤是：负责造册登记、提供食宿、安排临时性的工作、做遣返的解释工作并最后配合将他们送回原地等。

7．泰国：新乞丐法打击人口犯罪

泰国的未成年乞丐有90%是来自邻国柬埔寨,他们被人蛇集团带入泰国行乞,有的被人鞭打,遍体鳞伤,让人毛骨悚然又觉得可怜。由于跨国儿童行乞现象越来越严重,泰国社会发展和人类一再呼吁：不要给街头行乞的儿童施舍，因为他们都被有组织的犯罪集团控制着，给他们钱，会助长这些孩子成为“职业乞丐”，使他们不能重返校园。为了打击利用儿童行乞的现象,泰国实施新的《乞丐条例草案》,取代1941年制定的旧版《乞丐管制条例》。新的乞丐条例，主要增加了管制和处罚唆使利用他人行乞的违法行为。其中规定，人口贩子使用强迫、雇佣、贩运或唆使等手段,利用他人行乞作为牟利工具的行为,将被处以监禁或罚款。如果被人口贩子逼迫行乞的人是老年人、残疾人、孕妇、病患者或18岁以下未成年人,则处罚会加重到罚款最高10万铢或5年以下有期徒刑。如果为了迫使他人行乞,而故意使他人致残的严重犯罪行为，则可监禁18年以上，罚款不超过16万铢[35]。

总而言之，国外治理流浪乞讨人员的方法、法律不同，但是其的原则国是大体相同的：

第一，无偿救助原则。依照法规政策，无偿地将款物发放给流浪未成年人、流浪精神病人，为他们提供基本的生活保障，具体救助标准则可以根据不同情况而有所区别。

第二，普遍救助原则。对流浪未成年人、流浪精神病人都要实施救助，称之为“救助优先”，这是国家对每一个公民福利保障的承诺。

第三，平等救助原则。设置流浪乞讨人员救助条款，不能有任何歧视成分，要防止救助条款门槛过高而致使一部分人无法得到救助。

第四，规范行乞原则。许多西方国家并未严格禁止乞讨，而是做了两个方面的有条件限制：时间、地点、范围的乞讨限制规定，受打击乞讨行为的限制规定，例如：不能扰乱公共秩序、不能欺骗社会大众、不能侵犯他利等法定义务。规范行乞的制度安排，体现了社会对流浪乞讨者的宽容，也体现了流浪乞讨者只有遵循规范，文明行乞，才能与社会公共秩序之间维持平衡关系，从而得到社会的同情。

第五，执法辅助原则。此原则主要针对违法犯罪倾向与恶性乞讨行为，但也要防止执法裁量权的无度使用。

第六，助人自助原则。在流浪未成年人、流浪精神病人中有相当一部分人可以找到其亲属的，要帮助他们回归家庭，让他们过上正常而稳定的生活。

第四章 我国救助管理制度存在问题和完善建议

第一节存在问题

于20xx年8月正式了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《救助办法》无论是政策设计理念还是政策执行方式，都体现了对流浪乞讨人员的人文关怀精神和以人为本的服务理念。现阶段我国流浪乞讨人员的社会救助和社会控制处于政策执行的良性磨合期，在政策发挥实质效用的进程中出现的诸多问题，需要从科学管理与系统论证的角度出发，进行探讨和规范。

一、流浪乞讨人员社会救助面临的问题《救助办法》施行已经超过8年，其管理方式与运行模式随着社会的发展，有的已不适应社会转型期的发展要求。在政策推进和执行过程中，出现了诸如救助主体权责不清、救助对象身份难辨以及救助过程难于管理等问题。具体如下：

（一）参与救助人员的工作理念处于艰难转变期，行政意识部门化、利益化倾向严重《救助办法》以后，由原来强制性为主的收容遣送转变到人性化的救助管理，这对于参与救助的民政、公安、城管以及医疗等部门的工作理念是一个全方位的考验。新政策强调服务意识与扶助弱者的理念，强调尊重人格、保障，以关爱之心提供热情服务和无偿援助。而救助站是在过去收容遣送站的基础上建立的，工作人员从原有编制中选派，原有收容遣送的思想直接影响参与救助人员的工作方式和管理方法。[31]现实中，不同程度地存在着以被救助人员为“赚钱机器”，殴打、虐待以及强制被救助人员劳动的现象。以救助代替强制，以服务理念替代固有观念尚需时日。

（二）参与救助部门权责不清，社会救助主体与客体不明确流浪乞讨人员社会救助的首要问题，是明确救助的主体与客体。对于救助主体而言，根据《救助办法》和《管理细则》规定，公安、卫生、交通以及城管等部门在各自的职责范围内协助门做好相关工作，但是并未对参与部门的具体内容做出明确指示和规定。这直接导致参与救助的相关部门遇到问题相互推诿、扯皮，行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜，最终把责任推卸给“势单力薄”的门。对于救助客体而言，《管理细则》第一条的解释为“：因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，在城市流浪乞讨度日的人员。” [32]在实际救助过程中，对这四个条件判断的难度很大，掌握救助对象的真实身份需要耗费很大的人力、物力甚至财力，且审查过程过于繁琐。往往出现“理应救助的流浪街头，不符合标准的得到救助”的现象。

（三）相关配套体制不健全、制度不完善现行的救助方案是一个临时性的补救政策，因被救助者有严格的准入条件，需要有相关配套的法律法规与之协调。现实中，针对被救助者中的精神病人、传染病人、老年人、未成年人以及以谋利为目

的的职业乞讨人员没有具体性的法律规定，而使救助处于法律真空状态，并引发了一系列社会问题。从救助站的资金来源看，资金由地方负责、补充的这种依靠财政投入为来源的规定，由于对与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，使得大部分救助站出现了资金紧张的情况，也使得救助站资金被挪用、克扣等现象恶性循环。而没有物质与资金的保障，救助工作就很难达到政策的预期效果。

（四）救助与管理功能失衡，救助措施存在缺陷目前，对流浪乞讨人员的社会救助进入自愿救助阶段，许多符合救助条件的施救对象继续流浪的主要原因，在于救助站救助方式和救助内容的固有缺陷，影响被救助者的求助意愿。这是因为，救助人员以遣送流浪人员安全返乡、暂时性解决他们的吃住为尽责的依据，无法提供延伸性救助措施和长期性帮扶政策。由于救助措施不足，诸如流浪未成年人、残疾人以及精神病人等特殊人群得不到与之适应的救助内容。在这种情况下，很多被救助人员宁愿继续乞讨，而部分乞讨者一面接受救助，一面变相乞讨，视救助站为免费旅馆。这显然加大了救助管理难度。新法规定：“不可以拒绝流浪乞讨人员的救助，但也不可以限制流浪乞讨人员离站。”这种规定也使得以乞讨为生财手段的职业乞讨人员，以及利用乞讨人群从事违法犯罪的人员难以控制与管理[35]。

（五）救助管理体制落后，救助效果甚微首先，区域之间参与救助力度不足。救助站以及流入地要对受助人员查明地址，由所在单位以及流出地接回，但由于受助人员多来自边远贫困地区，信息不畅、交通不便，区域间地方协作难度较大。这严重影响了流浪乞讨人员社会救助与社会控制的效果，也使救助工作始终处于疏于管理、敷衍散漫的低效能状态中。其次，部门之间配合程度不高。目前，救助参与部门分割严重，各个职能部门缺乏宏观管理，各个地区救助站与救助站之间、管理机构与救助站之间没有形成完善的组织网络体系和信息资源连接系统。社会救助管理的不到位以及行政救助不作为与乱作为集结在一起，加剧了一些有关问题的产生和矛盾的激化。

二、战略管理框架下社会救助的特点现阶段，需要建立集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理体系，并应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以进一步弥补日常救助管理的不足。战略型管理是实施机构流程再造、提高行政机关行政效能以及改进管理方式的重要举措。战略管理框架下社会救助的特点如下：

（一）强调政策的规范性与权威性战略管理注重政策的强制性与专业性，要求在日常管理中，保障政策规定的权威性与无条件执行性，确保管理有法可依、有章可循，法治化运作。引入战略性管理可以有效保证政策执行的权威性和有效性，全方位变革社会救助和行政管理运作模式，同时对于流浪乞讨人员的有效安置、合理控制以及维护社会稳定都起到重要作用。《救助办法》与《管理细则》规定了有关救助者和被救助者的相关权益，参与救助的各个部门要全面按照政策行事，依循条款的规定办事。

（二）强调管理的有效性和结果评价的综合性流浪乞讨人员社会救助与社会工作监督机制和评价体系的缺失，参与救助机关服务水平和救助管理绩效监督机制的缺失，反映出在整个救助过程中评判机制的缺失。战略管理自始至终重视管理的绩效性，强调把管理的科学性、合理性、效益性纳入评价指标体系之中，对管理的投入过程与效率效果等进行全面审查和系统评估。战略管理注重管理的有效性和结果评价的综合性，可以在很大程度上改变救助管理过程中效果差、效率低以及第三部门参与难的现状[31]。

（三）强调管理规划的长效性和宏观性流浪乞讨人员社会救助的混乱，很大原因在于有关救助部门权责不清、主次不分，缺乏管理的长效性与宏观性。战略管理要求在主体明确的前提下，系统整合部门和机构的职责，使之权责明确、主体清晰，从而达到专业化与科学化的目的。引入战略性管理来推动社会救助事业的发展，是完善社会保障工作的当务之急，也是有效缓解相关救助部门权责不清、盲目执法的最优途径。

三、战略管理框架下流浪乞讨人员社会救助的应用管理方法与行政方式的转变是化解社会救助障碍和矛盾的关键。在现阶段，亟需将集科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以弥补日常救助管理的不足和缺陷[30]。

（一）建立责任明确的、社会组织、公众共同救助的救助体系是流浪乞讨人员社会救助的主体，但是不是救助的唯一主体。在以往的救助模式中，主导的救助仅仅是一种直接面对被救助人员的单一模式，鉴于救助内容的多元化与救助需求的多样性，应形成、社会组织、社区、公众共同救助、协调一致的配置模式。实施多元化救助模式，可以弥补经费的不足，并有效避免救助过程中的单一性和片面性。共同救助模式的前提是责任明确。应通过有关法律，规定各职能部门的救助职责，并依法保障社会各界的广泛参与和监督。这样不仅可以有效避免救助过程中救助机构互相推诿、权责不清的现状，同时也可以有效避免社会组织推卸公共救助责任，加重财政负担的现状，确保救助工作有序开展、高效运行[30]。

（二）强化现有政策效力，补充与完善相关法律法规流浪乞讨人员社会救助工作的良性运转，需要切实加强现有政策的权威性与稳定性，确保有法可依、有章可循。新政策的指导性纲领与救助总则，在宏观上规定了救助机构和救助人员的责任以及被救助者的权利，在执行时期发挥了重要的指导作用与救助调控作用。任何政策都是有缺陷的，但不能因为政策执行中的问题而全部抹杀新政策的功效与特点。应尽快与新办法相适应、相匹配的政策，以弥补《救助办法》与《管理细则》在政策执行中的模糊性，使救助管理机构与被救助人员的事实行为在政策条款上有法可寻，不断规范参与救助机构的行为，加速流浪乞讨社会救助的法制化运营，切实保护被救助人员的合法权益。

（三）进一步拓宽资金来源渠道救助站的有效运营需要充足的资金保障，仅仅依靠的资金投入难以保证救助工作的顺利开展。对此，一是要加大宣传力度，创新宣传手段。以往对流浪乞讨人员的报道，多侧重于其行为严重影响城市秩序以及社会发展方面，或者把流浪人员脏乱的表象以及恶意乞讨行为扩大化，使公众形成严重排斥流浪乞讨人员的心理状态。亟需创新宣传手段与方法，在社区以及固定区域内形成关爱关注流浪乞讨人员的氛围。二是要充分调动社会各界救助乞讨人员的公益热情，呼吁更多的公众参与到社会救助工作中。在各方充分了解社会救助工作的同时，进一步争取更多的款项和物品。应通过慈善组织和社会团体广泛筹集资金，缓解资金缺口与压力。同时，招募志愿者、义工以及服务人员参与社会救助，节省救助资金。

（四）根据不同人群进行分类救助管理由于造成流浪乞讨的原因多种多样，因此，不同的乞讨者需要有不同的救助办法。比如，对于遭遇天灾人祸、突发事故以及基本丧失谋生手段、符合救助的人群可以直接进行救助；对于主动乞讨的群体，要了解其乞讨的原因，并做好备份和登记，彻底清理以谋利为目的的乞讨者；对于特殊人群，则应根据具体情况实施针对性救助，分类进行管理。比如，对女性流浪乞讨人员，除了在救助中进行特别对待以外，要劝解其自谋出路；对未成年人乞讨，由于其思想尚未成熟，极易受到犯罪分子的诱骗和利用，对于他们要进行系统登记和反馈访谈，确保受到监护人以及的有效安置；而对于残疾人乞讨，要及时与当地门联系，或结合实际安排工作，或优先给予最低生活保障；对于精神病人，要认真进行调查，确定其是被遗弃的还是有亲属照管，对于前者应进行人道主义救助和医务治疗，对于后者可以联系其亲属，并与当地民政、医疗部门联系，实施救助。

四、管理方式较粗糙，缺乏专业工作人员

根据观察，在部分救助站，受助人员被限制在宿舍和走廊区域，也就是说，受助人员的行动

自由被限制了；此外，工作人员只是履行日常的“采集信息——送其回家”，跟受助人员极

少进行其他方面的交流沟通，言语也是不冷不热。这些现象都说明，救助管理站尚未完全脱离的收容遣送模式，转变不彻底，这些都不利于新时期救助管理工作的深入开展。[28]另一方面是专业工作人员稀缺，这里所指的专业的工作人员是指有爱心的、有奉献精神的、具有专业的社会工作和社会救助知识的工作人员。在救助管理站，所有的工作人员均为过去收容遣送时期的工作人员，有的工作人员干了一辈子的收容遣送工作，在长期工作当中养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员的冷言冷语，这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上离我们所期盼的，受助人员所需要的要求还有很大距离。因此，我们迫切需要一批有专业知识和良好职业道德的有爱心、有奉献精神的工作人员。

第二节完善建议

中国是《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和权利国际公约》的缔约国，理应按照公约规定，以尊重和保护为基本立法理念。同时，总结我国的历史经验和西方国家的现实经验，加紧完善对流浪乞讨人员救助管理的制度。笔者认为对流浪乞讨人员救助管理的制度应从以下几个方面加以完善：

1. 加强社会救助立法和社会监督。

首先，法律是公民行为的规范,也是国家治理的准则,社会救助只有通过立法才能确保权威性,才能使社会救助做到公开、公平、公正,救助法必须明确实施社会救助是国家的责任和义务,而享受社会救助是每一个公民的权利。同时,在立法的同时还应该加强监督,明确监督的主体和对象,对社会救助的资金和实物的使用进行监督,确保社会救助的公正性。

其次，制定《流浪乞讨法》,通过法律的自动运转,而不是靠新闻与领导个案批示推动法律的实施。制定《社会救助法》,规范救助行为。我国尚未《社会救助法》,现行的社会救助有关“条例”、“决定”、“通知”、“办法”等均以部门的权能为基础,并以部门为主要执法主体。这导致社会救助的管理缺乏统筹和协调的特征。因此,加快社会救

助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。

2.加强立法，完善《办法》配套措施

通过上文对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的，笔者认为应对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》加以完善。

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其一，适当放宽救助对象的条件，如外出偶遇突发事件的危难群众，应当列

为救助对象，这样可以使救助站起到既救贫也救急的作用，更能彰显的温暖。

其二，对接送受助人员的责任与费用问题，应做进一步明确。在对流浪未成年和精神病患者的救助中，如果受助人员、亲属或监护人能接的，其费用由亲属或监护人承担;亲属和监护人没有能力接的，由流出地的乡、县、省门按先后责任次序前来接人，费用按本省规定执行;如果流出地乡、县、省的门都不能前来接人，流入地门可派人将受助人员护送回流出地省级门，受助人员返程费用和护送门人员发生的往返差旅费用全部由流出地省级门承担。

其三，要加强检查落实，督促各地抓紧协调，尽快建立完善由民政、公安、城管、财政、卫生、交通等部门各司其职、互相支持、协调一致的工作机制，落实经费渠道和危重病人救治指定医院，使救助工作步入规范化轨道。

其四，对影响城市环境的、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员中的各种违法行为，相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规，便于公安、城管等部门管理、打击和取缔。

其五，对流浪乞讨的精神病人，由公安部门负责分别送往事业拨款的精神病院、敬老院和儿童福利院，并不得拒收。对不抚养老年人、未成年人的，分别由公安、民政等管理部门协助，交由法律援助中心代为起诉，由法定责任的抚养人承担对被抚养人的义务。

其六，建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程　使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行,使这项工作能持久、稳步、有序进行。

同时，应加快立法步骤，制定一部社会救助法。我国实行社会救助制度几十年来，所依据的都是有关社会保障方面的规章、规定或办法以及各省、市、自治区制定的有关地方性法规和政策。至今为止，还没有颁布一部全面规范社会救助保护的条例，全国人大及其常委会更是没有颁行有关社会救助的专门法律。社会救助保护的立法还是处于研究阶段，没有提到相应的立法高度，并引起立法机关的足够重视。实践中所依据的有关社会救助保护的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。同时，作为一门科学，对社社会救助保护的研究还处于起步阶段，没有引起学术界的应有重视。因此，笔者建议，我国的法学界、社会学界应结合我国目前推行社会救助制度的实际情况，对社会救助作深入、系统地研究，为立法机关制定有关社会救助的法律提供理论上的支持。同时，立法机关也应组织专门力量对我国社会救助工作进行立法调研，待条件成熟时，尽可能地颁布一部名为《社会救助保》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。

3.对流浪未成年人救助保护的继续尽快单法

由于我国一直没有针对流浪未成年人救助保护方面的专门法律，流浪未成年人救助保护工作是在各地门的逐步摸索中缓慢发展起来的。20xx年新型救助管理制度实施以后，虽然经过门的努力和有关部门的积极支持，流浪未成年人救助保护工作取得了长足的

发展和进步，但仍然面临法律依据不明确、救助保护机构定位不清晰、救助保护难等问题，严重制约流浪未成年人救助保护工作规范化、科学化、专业化发展，亟需通过制定专门的流浪未成年人救助保规予以规范和解决。救助保律依据不充足流浪未成年人救助保护工作一直没有明确而细致的立法保障。1995年9月，办公厅、办公厅《关于转发社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见的通知》提出创办流浪儿童保护教育中心，加强流浪儿童的救助保护工作。门依据这份文件精神，开始设立专门的流浪未成年人救助保护机构开展流浪未成年人救助保护工作。现行的《中华共和国未成年人保》、《中华共和国预防未成年人犯罪法》以及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪未成年人救助保护工作职责、范围没有明确规定，对流浪未成年人的救助保护机构的性质也没有明确而细致的规定。[25]虽然《未成年人救助保》规定流浪未成人救助保护机构承担着临时监护责任，但没有规定救助保护机构对流浪未成年人进行救助保护、教育管理的明确规定，更没有流浪未成年人监护权转移条件和程序的具体

明确规定。

虽然在20xx年实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中仅有三个条款（第五、第十一、第十二条）涉及流浪未成年人保护问题，而在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中也只有六个条款（第五、第十三、第十四、第十五、第十六、第十八条）涉及流浪未成年人保护问题，由于流浪未成年人具有与流浪成年人不同的特点和需求，而《救助管理办法》和《实施细则》中有限的、非专门性的条款规定不能充分满足流浪未成年人救助保护工作实际需要，而且将流浪未成年人救助保护与流浪乞讨成年人救助问题混合在一个法规中予以规定的做法不利于突出流浪未成年人救助保护工作的重要性、特殊性和紧迫性，降低了流浪未成年人救助保护工作在决策和具体实务工作中的优先性，更加严重制约了流浪未成年人救助保护工作的开展，不利于流浪未成年人回归家庭、回归社会的工作目标的实现。[3]由于流浪儿童是儿童群体中的一个特殊部分，更是弱势和困境儿童中境遇最糟糕的部分，虽然在《----法》、《民法》、《未成年人保》、《收养法》、《义务教育法》等法律中有关于儿童权益保护的相关法条，但鉴于流浪未成年人问题的特殊性，需要具体而细致的救助保护规定。

4.对流浪精神病的救助保护还需制度上的创新

由于监督机制不健全,缺乏长效的救治监督管理机制,对监护人缺少法律约束机制所以流浪乞讨人员中精神疾病患者的救助由公安、民政、卫生、财政等共同参与。具体操作程序:市民发现流浪乞讨精神疾病患者时拨打110, 110指挥中心派公安巡警现场核实,联系市救助站,由市救助站甄别后负责护送至我院治疗,医药费用经市卫生局审核后,在特殊人群救治专项资金中支付,生活费由民政支付。缺少对监护人的法律约束机制。

同时，由于医院精神疾病防治专科医院,由于受专业技术和检查设备的制约,对精神疾病伴有躯体疾病患者的诊断和治疗有一定困难,有时需要会诊和转诊,这对疾病治疗不利。对患有传染性疾病的患者我院诊治能力有限,在未进行处置或转院前同其他患者住在一起,易造成院内交叉感染[33]。

所以，应当建立健全流浪乞讨精神疾病患者救助、诊治相关制度、法律法规和操作流程　使公安、民政、卫生、财政、定点医院及救助站等相关协同部门能遵照执行,使这项工作能持久、稳步、有序进行。

其次，也应完善社会保障体系，将流浪乞讨精神疾病患者中符合低保条件的纳入低保,并由买单,为其购买新型农村合作医疗或城镇居民医保等医疗保险,以解决其基本生活和基本医疗。对家庭困难或无监护人的精神疾病患者实施免费救治,送精神病医院长期住院治疗,以减少或避免这类患者流浪街头。应加大对精神疾病防治专业机构的资金投入,以改善医疗设备和条件;医院应注重内涵建设,提升服务能力,以便更好地为患者服务。

最后，流浪乞讨精神疾病患者的救助、诊治和遣返护送,需要公安、民政、卫生、财政等多部门的通力协作配合才能完成。让我们共同努力,建立一套适合中国国情的流浪乞讨精神疾病患者管理和防治体系,以利疾病的康复,防止复发,减少对自身和社会的危害。为保障家庭和社会的稳定,构建和谐社会作出贡献。

结语

我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变凸现了当代社会文明的进步。现行城市流浪乞讨人员救助管理办法的具体内容，可以发现，现行的救助制度具有对流浪乞讨人员进行物质帮助、维持基本生活、保障基本、使其能共享社会发展成果的功能，因而具有显著的进步意义。但对流浪乞讨人员中特殊人群的救助保护，还需要加强立法保护。

因此，有必要从深层次考虑流浪乞讨人员中特殊人群的救助管理蕴含着的城市资源的公平配置与使用、流浪乞讨背后的反贫困等问题。针对现行政策存在的不足，须对救助制度进行完善。政策改进的途径应当是在扩大救助制度社会知晓程度、完善救助制度本身的同时，将救助制度与社会治安制度相衔接，而且与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施。总之，城市流浪乞讨入员中特殊人群的救助制度实施时间不长，尚处于探索完备阶段，需要在积累现实工作经验的基础上，建立以人为本、制度健全、管理科学、运行高效的救助体系，促进社会和谐发展。

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第三篇 关于非正式制度思想理论发展研究_其他相关论文

论文摘要：非正式制度近年来受到越来越多的学者的关注，通过介绍非正式制度的起源和各个学派对其研究的状况，从而系统地理解非正式制度，以求呈现出非正式制度在各个学派中清晰的轮廓。 

论文关键词：制度；正式制度；非正式制度 

早期的非正式制度的研究主要是遵循诺斯的思路，他认为：“在现代西方世界中，我们认为生活和经济是有正式的法律和产权所调控的，即使在最发达的经济中，正式规则也只是构成决定着人们选择的种种约束的总体中的一小部分（尽管是重要的一部分）。如果我们稍加思索，就会发现，非正式约束是无处不在的。” 

1 非正式制度的定义及起源 

在制度经济学发展早期，虽然各个学派没有正式提到非正式制度一词，但是在所给出的制度的概念或者是相关的研究论著中都揭示了非正式制度的存在。 

凡勃伦认为制度实质上就是个人或社会对有关的某些作用的一般思想习惯；而生活方式所构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。其中的“一般思想习惯”或者“流行的精神态度”则是非正式制度的组成部分。 

康芒斯认为如果我们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓属于制度的行为，我们可以把制度解释为集体行动控制个体行动。业务规则在一种制度的历史上是不断改变的，包括国家和以前私人组织在内，对不同的制度，业务规则不同。它们有时候叫做行为的规则。wwW.0519news.com康芒斯对制度的界定，应该说，抓住了制度最一般的本质，即制度是一种行为规则。“集体行动”就蕴含了习俗、惯例、文化传统、和道德伦理等方面，从而体现了非正式制度的存在。 

在新制度经济学中，正式提及非正式制度一词。制度是约束人们行为及其相互关系的一套行为规则。它包括正式制度安排（也称“正式约束”或“正式规则”）和非正式制度安排（也称“非正式约束”或“非正式规则”）。正式制度安排是指人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确立的成文规则，包括----法、成文法、正式合约等。非正式制度，或如诺斯所习惯的称谓，非正式规则，是那些对人的行为的不成文限制，是与法律等正式制度相关的概念。包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、等。之所以有非正式制度的存在，首先是因为正式制度不可能穷尽人的行为，因此无法对人的任何可能的行为进行有效的规定。 

非正式制度安排在社会生活中起着重要的作用。从历史上看，在正式制度产生之前，人与人之间的关系就是靠非正式制度安排来约束的。即使在经济体系发达的现代社会，非正式制度也是正式制度形成的基础，一些法律法规就是在风俗习惯的基础上形成的，一定的可以成为正式制度安排的指导思想。例如，在现代社会中广泛存在的职业道德，表面上看是出于同一职业里的人经过长期博弈之后形成的自我实施的行为准则，实际上是某个历史时段里这一职业里的人们的共同认可。 

2 旧制度经济学派对非正式制度的研究 

在经济学领域中，最早研究非正式制度的是旧制度学派的经济学家。他们大多关注的是风俗习惯与市场制度的关系。其代表人物有凡勃伦、康芒斯和穆勒等。 

制度经济学鼻祖凡勃伦认为，思想和习惯是制度的核心，在他的代表作《有闲阶级论》（1899）中指出，制度是由多数人普遍接受的固定的思维习惯组成的。在他看来，制度的本身就是一种非正式的习惯，是一种非正式的约束，人类的正式制度是在非正式制度的基础上产生的，而且正式制度受到非正式制度的约束。凡勃伦深入地研究了非正式制度各基本范畴在社会经济关系中的地位和作用，奠定了非正式制度研究的理论基础。 

康芒斯在《制度经济学》（1983）一书中将制度定义为“集体行动控制个体行动”，他所指的集体行动包括的范围很广，从无组织的习俗、惯例、伦理道德到家庭、公司、协会、公会、银行以及国家等。虽然康芒斯强调正式的法律制度的重要性，但是非正式的习俗、传统的作用也是不可忽视的，它是构成人类关系的基础。他认为非正式的习惯、传统甚至是惰性都会影响或者限制集体行动，从而影响经济的运行。 

著名的经济学家穆勒在其代表作《经济学原理》（1926）中，着重研究了习俗和惯例的关系：首先，是从产品分配是由竞争和习俗两种力量作用的结果，但是在某些特殊情况下，习俗的作用往往大于竞争的作用。其次，习俗对地租和土地租佃有着不可忽视的影响，特别是在前资本主义社会中，一切交易和债务基本上离不开习俗的制约。最后，在一些大型商业区中，零售贸易很大程度上取决于竞争，但是在其他地方，竞争并非是决定性力量，而习俗和惯例则是决定性因素。穆勒认为非正式制度中的习俗和惯例是引导产品分配的重要力量，非正式制度在经济运行中的作用不可忽视。 

3 过渡制度经济学派对非正式制度的研究 

过渡制度经济学派中，对于非正式制度的研究又以艾尔斯为代表。他认为，制度应该代替其他对象如欲望、满足、价格等成为经济学研究的主题。他根据前工业社会的行为来考察现代西方文化，试图找出现代流行习惯与原始意识习惯的共同之处。在对制度的研究中，艾尔斯尤其强调、文化传统、风俗习惯、道德判断等非正式制度的研究。经济学研究价值问题时必须从道德上的好与坏进行评判。他指出社会上存在两套不同的价值，一套源于技术进步，一套源于信仰和行为的制度模式。当我们用技术来衡量价值时，主要是判断事物的好坏和行为的正误，而信仰和行为的制度模式则是可以衡量与文化相关的价值，而且这对人们的行为具有更大的影响力。 

由此可见，在新、旧制度经济学交替时期，学者们并未忽视对非正式制度的研究而给予重视，并且对非正式制度理论的研究更加完善，学者们的观点也更加丰富。 

4 新制度经济学派对非正式制度的研究 

新制度学派在发展过程中，存在着两个“新制度经济学”流派。一个是继承了凡勃伦的旧制度经济学派的传统，并在当代西方经济学中有很大影响的，以诺斯的研究最具有代表性。主要研究制度对社会生活的决定作用以及技术的变化，强调了知识存量的增长是制度变迁的原动力。以科斯理论为代表的新制度经济学，它既有别于旧的制度经济学，又有别于以诺斯为代表的新制度经济学，主要的代表人物有科斯等。其中对非正式制度的研究主要是威廉姆斯森的研究，该学派运用新古典经济学的方法进行制度变迁，注重制度均衡的意义，强调了制度变迁的两种方式：诱致性变迁和强制性变迁。 

在新制度经济学形成以后，诺斯是研究非正式制度最多的人。他在《制度、制度变迁和经济绩效》（1990）一书中，将非正式制度称为“非正式约束”，认为非正式制度具有普遍约束性。并在著作中专门单列一章专门讨论非正式制度。诺斯将制度定义为人类设计的并实施于他们自身的、经济和社会行为的约束，而且制度还包括非正式规则，如风俗、习惯、等。从诺斯列出的定义中，我们不难发现，从原始社会到发达的现代社会，非正式制度一直都存在并发挥作用。 

威廉姆森在《治理机制》（1996）一书中认为，治理并不是孤立进行的，各种治理模式会随着制度的变化而变化。他将制度分为三个层次，最底端是没有明文规定的非正式制度，包括宗教、、社会观念、习俗、文化等等；非正式制度之上是正式制度，包括法律、等等；正式制度上面则是治理机制，包括公司治理机制、治理机制和交易治理机制。显然威廉姆森的制度是由正式制度、非正式制度和治理机制三部分组成，并影响经济组织的运行。  由于非正式制度的不确定性，新制度经济学派的经济学家们主要侧重于正式制度及其实施机制的研究，但是他们并没有忽视对非正式制度的研究。格雷夫、青木昌彦都关注并研究了非正式制度。 

格雷夫在他关于11世纪马格里布和12世纪热那亚的研究中阐明了文化传统、制度绩效和路径依赖之间的关系。文化信仰作为非正式制度的组成部分在影响社会演化、发展形成中起到重要作用。而且他还将博弈引入到非正式制度的研究中，在给定技术性博弈规则的条件下，制度中的非技术约束是有两个相关因素构成：文化信仰和组织。并且他深入研究了制度变迁与非正式制度之间的关系。 

青木昌彦也利用博弈思想研究非正式制度，并在格雷夫研究的基础上更加深入。他的研究不仅包括了新制度经济学的现代经济学方法又融入了演化经济学的结构方法，并引入博弈思想构建了内生地制度演化模型。他认为制度是关于博弈重复进行的共有信念的自我维系系统，强调制度是一种在动态演化的基础上可自我实施的共有信念，他的制度概念更突出了制度的动态性，使正式制度和非正式制度之间的界定更加模糊，定义也比较宽泛。 

5 其他学科对非正式制度的研究 

除了经济学以外，其他学科也重视对非正式制度的研究。在社会学领域，从古典到现代的各种不同理论或流派（如结构功能论、社会交换论、社会互动论、社会进化论等），虽然没有提到“非正式制度”一词，却讨论了风俗习惯、社会资本等。 

在社会学中，波拉尼在《早期帝国的贸易和市场》（1957）中提出经济行为都是嵌入非经济的社会关系中，考察了亲属群体、社会网络、组织创新、支配着经济交易的文化传统、地方行政以及新的利益表达形式等。其中社会网络中的人际关系网络对社会资源的配置有重要作用。它的作用既不同于，也不同于市场，但是在某种程度上对社会资源尤其是稀缺资源起到资源配置作用。社会学研究中提到的社会规范是与我们所提到的非正式制度相关的，因为规范所涉及的约束力是非正式的，也是人们在潜移默化中形成的，但是非正式制度所包括的范围比社会规范更加广阔。 

近些年来，作为社会学中研究热点和前沿的社会资本也是非正式制度的一部分。社会资本实际上是指在社会互动中形成的一种非匿名的资本，它的主要形式是一定社会空间内部的关系网络、信任和行为规范。尽管社会资本与非正式制度两者在概念上相互联系，接近我们常说的非正式制度，但并非完全等同。非正式制度是人们在长期交往中形成的，它具有持久的生命力，并且构成了代代相传的文化的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、等因素。同样，非正式制度的范围比社会资本的范围广泛。 

在人类学领域中，非正式制度也受到广泛的关注，认为个人行为的目的，不仅是要满足自己的需要也要得到社会的认可，其行为受到历史、文化和价值观等非正式制度的影响。在人类学中更加注重非正式制度中的和价值观念的研究。 

除此之外，有些学者认为，作为正式制度中的法律在形成过程中也受到非正式制度的影响。他们认为，人们传统的文化、习俗在生活中不断应用，最终导致法律的形成。法律的最终确立也受到习俗、惯例的影响，是对习俗和惯例的肯定和否定，是在人们在社会生活中博弈产生的。 

综上所述，尽管非正式制度在各个学派中的定义和理解不同，但是归纳总结起来，非正式制度是指人们在长期生活中逐步形成的文化传统、、价值观念、人际关系网等对人们的行为其非正式的约束作用的规则，它对人们的行为具有普遍的约束作用。非正式制度是区分与正式制度并是制度的一个组成部分。正式制度与非正式制度是不可分割、相互依赖、互为条件、相互补充。正式制度要以非正式制度为基础，否则无法完善实施；非正式制度要以正式制度为保障，否则就会产生消极作用。

第四篇 中产阶层的成长及其履责制度设计_其他相关论文

与西方社会不同，中国历史上不存在中产阶级。伴随市场经济的发展，中国的“中产阶级”开始出现并逐渐成长、转向横向的阶级认同。同时，他们也开始摆脱依附、走向自由，从而形成的责任能力和责任意识。在社会转型的关键时期，中产阶级理应充分利用历史机遇，设计出一个符合中国特点的改进型制度。

每个人、每个群体都是利用社会的资源而生存、成长，反过来也都对社会负有责任。然而，不同群体的社会责任有所不同，中国中产阶级的社会责任与西方中产阶级也有所不同。

中产阶级正在中国出现

“中产阶级”是个西方概念，其中的“阶级”和“中产”都产自欧美。所谓“阶级”是相对于“等级”而言的。在封建时期，西方是个等级性社会，贵族和僧侣分别属于第一、第二等级，其下层为农人和农奴等级。在封建阶段的后期，工商业发展起来，出现了较多的小工业主、小商人和小食利者、小手工业者，还有从业的教师、医生、律师等。这些人拥有一些生产资料和其他私人财产，经济地位高于农人和农奴；但并不像贵族和僧侣那样拥有权力。所以，被称为“第三等级”或“中间等级”。

工业革命与市场经济形成之后，西方社会决定社会地位的因素由先赋性身份变为了自致性的契约。在契约中处于不同位置的人不再是等级关系，而变成了阶级关系。最初出现的是作为雇主的资产阶级和作为雇工的工人阶级。管理革命和技术革命以后，受雇担任管理岗位和技术岗位的脑力劳动者迅速增加，这些人因为位于资产阶级和无产阶级之间而成为“中产阶级”。中产阶级包括经理人员、专业技术人员、业务人员和雇员等，他们与资产阶级相比没有生产资料，与无产阶级相比却拥有专业技术资产。wWW.0519news.COm

概言之，“阶级”是以所拥有资源（“产”）的品质和在市场契约中的位置决定的，“中产”则是没有资本资源却拥有知识技术资源、在市场契约关系中处于中间位置的一类人。

中国有中产阶级吗？回答是“正在出现”或“刚刚出现”。在封建社会，中国并没有一个西方意义上的中间等级。传统社会是个官本位的社会，只存在官员和小民两种身份的人。如钱穆所说，这个社会是“平铺”的，在少数官僚之外只有茫茫一片“小民”大众。财产的拥有往往与官位联系在一起，所以没有多少纯民间的财主或小工商业主。传统社会的知识分子也算不上的“中间等级”，而属于官僚群体的帮手。第一种情况是，知识分子与强力人物结成同伙，共同谋求权力，“打江山”、“坐江山”，例如三国时代的诸葛亮与刘、关、张。第二种情况是，知识分子辅佐强力人物，共同谋求和军事霸权，例如战国时代各国所养的士。第三种情况是，知识分子参加国家的治理，或者直接担任官员，或者担任官员的幕僚，例如隋唐以后的科举取士。形象地概括说，知识分子是“毛”，只能附在官僚体系的“皮”上。

迄今为止，行政机关和公办事业单位的知识分子依然属于“毛”。20世纪70年代末开始的以市场化为核心的经济体制改革，让中产阶级“正在出现”。这一中产阶级主要由四部分人组成。第一部分是民营企业家、私营企业主。这部分人按照资源属性应归于“有资产”阶级，但在市场经济初期，他们与权力行使者相比依然属于“中间等级”。第二部分是市场性企业中的高中级管理者、专业技术人员和业务人员，在职业属性上类同于西方的“中产阶级”。第三部分是从事专业性、知识性、技术性工作的自由职业者，例如中介组织从业人员、律师等。第四部分是改制或改革后的事业单位的管理者和专业技术人员。事业单位的改革包括养老保险体系与企业并轨，人员使用实行聘任制，工资实行按绩效取酬。这一改革让人们走出官僚体系的“皮”，成为市场中相对的中产阶级。

中国的中产阶级刚刚出现，人数还不算多，彼此很分散，并不是一个整体性的阶级。在这样的阶段，中产阶级的社会责任意识更是微弱。

从纵向依附走向横向认同

将“阶级”划分为“自在的阶级”和“自为的阶级”两种存在形式。“自在的阶级”指有相同的客观地位，例如均为从事专业技术工作，均为受雇者等。“自为的阶级”指彼此有“类”的认同，意识到处于同样地位，拥有相同乃至共同的利益，进而形成类的联合，采取共同的行动。“自在的阶级”是客观存在着的一群人，“自为的阶级”则是有共同意识、共同组织和共同行动的群体。

西方是个人本位的社会，个人是性、自主性的主体。鉴于个人力量和能力的微弱，不足以抗击被伤害、被掠夺的风险，所以个人之间总是通过契约等方式进行联合，建立正式或非正式的组织。因为客观地位相同者具有相同的风险和诉求，所以更可能形成类的联合。这就是阶级的联合、阶级的组织。在法国大革命中，包括中产阶级在内的第三等级成为革命的核心力量。德国在第一次世界大战中战败，中产阶级发现自己这群人既不相容于资产阶级也不相容于劳工阶级，既受到资本主义大工业的压抑又受到工人阶级的威胁。他们在“中产阶级的惊恐”下走向了阶级联合，最终成为主义的社会基础。20世纪后期西方国家的各类中产阶级运动，同样展示了其阶级联合。

中国历史上不存在中产阶级，也就没有中产阶级的“类”的认同和类的行动。甚至可以说，中国根本不存在西方意义上的横向联合的阶级。传统中国的联合是纵向性的，即较低等级的人与较高等级的人、较低能力的人与较高能力的人之间的“纵向跟随”、“强者依附”，或称“结伙生存”。联合体中的最强者属于“老大”，其他中强者、弱者围绕最强者形成体系。帮伙共同“打拼”争取利益，然后进行“吃肉——喝汤”型的分享。

知识分子与封建王朝之间的关系是“结伙生存”的普遍类型。知识分子在传统上称为“士”。“士”辅佐“王”，利用人文和诗书礼乐知识为王服务，获得职位和俸禄。王利用士出谋划策、计划管理、统治民众，生产和传播官方的，并将通过强权所获取的资源分给士一部分。士依存于上层贵族，以附属的形态而存在。就士的“结伙生存”倾向，钱穆先生曾经设问：“试问这四十年来的知识分子，哪一个能忘情？哪一个肯毕生埋头在学术界？偶一有之，那是凤毛麟角”。唐太宗则对此十分欣慰：“天下英雄尽入吾彀中矣！”

另一方面，“君子不党”。知识分子不进行同类人的联合。“众人之诺诺，不如一士之谔谔”。他们追求个人性的谔谔出众，以被强大的帮主“伯乐相马”，良禽择木而栖。或者说，知识分子之间是互相竞争和排斥的。

“结伙生存”几乎谈不上知识分子的社会责任。知识分子在结伙中主要致力于帮主和帮伙的利益，对帮伙之外的社会和人群则不管不顾。在帮伙体制之内，他们既是帮主的助手，同时也是被强权者和利益的受害者。在王的眼中，知识分子则是其统治的工具，权力的奴仆。在各种排位中，无论多么资深的知识分子，总是排在哪怕是很小的官员之后。权力者认为是自己养活着知识分子，知识分子只能卑躬屈膝地分得一杯羹。只有走出结伙生存，产生中产阶级的意识和认同之后，才可能形成作为阶级整体的责任意识。

可以看到，市场体制改革之后，“纵向跟随”、“强者依附”尽管依然在延续。但因为博弈规则变化，中产阶级的横向认同、横向联合也在出现，并且逐渐增加。其表现之一是网络虚拟群体的形成和的一致性，包括网民（网民大多数是中产阶级）对特定事件的一致评价、共同声讨和彼此配合的人肉搜索。表现之二是中产阶级的自组织，例如业主委员会、驴友俱乐部。表现之三是非直接利益性集体事件的出现。可以预期，随着庞大的公办事业单位的市场化改革，无论是经营的市场化还是用人的市场化，这些部门的知识分子都将因纵向依附机制被市场机制割断而改变对于权力的纵向认同。他们将变得相对，具有自己的利益，形成的价值，地为自己的尊严和权利去斗争。由此，他们会转向横向的阶级认同，出现相对应的阶级责任感。

从依附性履责走向性履责 西方的中产阶级是一个利益、行为自主的群体。他们在劳动力市场上与雇主平等地讨价还价，自由地与雇主签订和解除雇佣合约，凭借自己的人力资源以主动行动追求自身的利益。鉴于与工人阶级均属于受雇阶级，他们的利益诉求也部分代表了工人阶级的利益诉求。鉴于与资产阶级一样都希望社会体制相对稳定，排斥激进的革命，他们的诉求也部分代表了资产阶级的利益。这种利益诉求的“双向包容”，使他们在争取本阶级利益的同时也让其他阶级受益。另一方面，中产阶级为了壮大行动力量，也主动地让自己的利益诉求包容其他阶级乃至全社会的诉求。这样，中产阶级的诉求就代表了社会的需求，其权利诉求同时也在履行社会责任。总之，当中产阶级成为的利益主体时也就成为了责任主体，无论从主观还是客观上，中产阶级都成为社会的建设性和稳定性力量。

传统上，中国的知识分子也具有社会责任意识。但是，因为他们与“王”之间处于依附关系，不具备性和自主性，所以只能借助于王权实现自己的社会抱负和道德情怀。又因为“王”具有和强硬的一己利益，他们的社会抱负和道德情怀即难免受限和碰壁。

孔子要求“士志于道”，“君子谋道不谋食”。 孟子要求“士尚志”。中国传统社会士的道德理想是“天下”。所谓“修身、齐家、治国、平天下”，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。一些“士”力求通过参政议政来创造理想社会，实现理想人生。他们通过“为帝王师”来贯彻自己的主张，以“死谏”来约束君王权力的滥用。然而，士道与王道并非走在同一条道上。一旦冲突，士是必然的失败者。对此，孔子只能说“用之则行，舍之则藏”。历史上，士借助于王进行的社会改革几乎都是无疾而终，或者身败名裂。

摆脱依附、走向，是中产阶级追求自身利益和履行社会责任的基础条件。当一个阶级缺乏履行责任的能力，不可能自主地实现自己的责任时，这个阶级就不可能形成自己的责任意识。然而我们看到，随着因为市场而相对的中产阶级的出现，中产阶级的责任意识也显露出了端倪。例如，四川汶川地震之后民间志愿者积极救灾，中产阶级发起的环保运动，律师群体为保护劳工的权利而促进国家立法等等。国家对事业单位的体制和机制改革，也会让这一领域的中产阶级走向，从而形成的责任能力和责任意识。

从个人性钻营走向制度性设计

西方的中产阶级往往通过对社会制度的改良来实现阶级的改善乃至全社会的改善。他们基于自己的地位对现实社会提出批评和质疑，从自己的处境和历史趋势出发提出理想社会和合理社会的标准，借助自己的知识和洞察提出对于社会关系的新解释，基于对社会规律的把握和对人性的认识提出改良社会的主张，同时通过对思想与方案的宣传促进认同，动员民众和官方进行实际的社会改良。

以英国思想家洛克为例，他首先提出，每个人都拥有对于生命和自由的自然权利，这一权利是不证自明、理所当然的。然后，他推理说，个人力量毕竟是薄弱的，所以必须通过联合以保护这些权利不受侵犯。而一旦联合，就需要权力的管理，所以个人需要服从国家权力。另一方面，正因为国家的权力来自民众委托，所以它必须服务于民众的需要。正因为国家权力是由民众授予，所以民众有权利选择和更换。洛克通过这样的思想和逻辑论证了的合理性和必要性，为英国、美国的制度提供了蓝图。该思想和主张传递到社会大众，促进了法国大革命和美国运动的发生，而法国大革命和美国战争都导致了现代的建立。正是通过诸如此类的社会制度改造，中产阶级彻底摆脱了封建专制的，实现了梦寐以求的人身安全和自由平等。

社会制度的改良和改造是中产阶级实现整体性地位改善的必由之路，也是中产阶级履行对全社会责任的必由之路。中产阶级只有让全社会得到改善，才能实现自身状况的真正改善。

中国历史上也不乏力求通过社会改良来谋求自身改善和全社会进步的知识分子。孔子、墨子、老子都曾经提出了自己的社会理想和建立良好社会秩序的主张。孔子要求：“导千乘之国，敬事而信，节用而爱人，使民以时。”“为政以德。譬如北辰，居其所而众星拱之。”孔子也曾提出“士志于道”的道德抱负和社会情怀：“士志于道，而耻恶衣恶食者，未足与议也。”然而不幸的是，因为条件的变化和市场原则的嵌入，知识分子的以天下为己任的价值理想衰落了。钱穆在60年前就说，“中国当前知识分子，论其文化传统，本已学绝道丧，死生绝续，不容一线。经历了满清两百四十年的传袭，中国传统精神，早已纸片化了。”这样的情形，到当前可说是依然如故。封建社会尚有“为民请命、冒死直谏”者，现今能看到几个？

吴敬琏近日撰文指出，中国当前的中等阶层存在很大的弱点。一是利益自觉不够，没有认识到中等阶层的根本利益在于把经济社会制度健全起来。有些人走捷径，个别地解决问题。可是本人得到特殊好处的结果，却是损害了同一群体中别人的利益。二是公识缺乏，忘掉了公民责任，没有认识到，如果不能把国家的体制搞好，个人生活取得的改善和进一步提高是完全没有保障的。

中产阶级随着人数的增加、规模的扩大，将会有领军人物带领阶级的认同，引导各成员认识到彼此地位的相同性、利益的一致性，追求共同的目标。中产阶级应该互相提醒，互相要求，走向理智和冷静，客观个人、群体与制度之间的关系，认识到只有从制度上实现了改进或改良，个人的利益才能得到根本性的改观。中产阶级应该形成共识，共同监督和批评牺牲同类、谋求一己好处的害群之马。中产阶级也应该互相，互相鼓舞，重建“以天下为己任”的价值观，通过推动社会进步来实现阶级的整体价值。

中产阶级是高知识、高智力的人群，这决定了他们对于事业、成就的高层次追求。个人事业、成就的实现必须依赖于社会平台，而对于社会的设计和改进则是这个平台的重要部分。当前的中国走到了一个十字路口，未来的方向和前面的道路都并不清晰。无论如何走，都面对着前所未有的机遇，也具有前所未有的风险。中国传统社会频繁出现的历史周期律并没有得到破解。市场化对于社会秩序和社会整合的破坏，从1840年以来一直未能找到有效的重建路径。全球化给国家的经济发展带来了机会，也带来了巨大的经济和风险。中华民族要实现伟大复兴、持续发展，要规避风险、走上坦途，都需要如同洛克那样的思想创新、理论创新和制度创新。如此高标准的创新需要一套新的价值，一系列新的理解，一种对复杂的、显在和潜在关系的深邃把握。中产阶级作为高知识、高智力者，对此承担有义不容辞的责任。他们应该充分利用历史提供的机遇，设计出比洛克、卢梭、杰佛逊等任何一个人都高超、理想和符合中国特点的改进型制度，为中产阶级也为中华民族带来福祉。

第五篇 浅析护理保险制度 日本养老保障新举措_其他相关论文

论文关键词:老龄化;安置福利制度;护理保险制度

论文摘要:护理保险是针对急速发展的老龄化社会问题所实施的，对陷于卧床不起等老年人，在充分尊重他们的意愿和选择的基础上，向他们提供日常生活方面的支援的制度。护理保险制度以社会保险的方式导入，各地方行政机构作为保险者，对40岁以上的国民征收保险费，国家和各地方有义务给予经济和发展护理保险事业的支持与援助。护理保险的财政来源以国家公费和所征收的保险费为主。

无论对于发达国家，还是对于发展中国家，21世纪老龄化问题逐渐成为越来越严峻的社会问题。我国在20xx〕年已进人老龄化社会，虽然历史不长，却是世界上老年人口最多、增长最快的国家之一。随着老龄化的进展，我国老年人养老问题越来越受到关注。鉴于我国老年社会保障体系还不十分健全，我们有必要借鉴国际上一些成功的做法，找出一条适合中国特点的老年社会保障道路。

我们的近邻日本自20世纪70年代进人老年社会。为解决日益严重的老龄化问题，同时作为21世纪老年人福利重要对策之一，日本于1997年通过了关于老年人的介护保险法，20xx)年4月开始实施护理保险制度。日本关于老年人的护理保险制度可为我国老年事业的发展提供一些可借鉴之处。

一、日本老龄化现状以及由其引起的问题

日本自20世纪70年代进人老年社会以后，老龄化速度进展非常快。1970年，65岁以上的老龄化率(65岁以上老年人口与总人口的比率)为7%,1994年达到了14 %a。Www.0519news.cOM根据日本厚生劳动省老龄化统计显示，截至20xx年9月为止，老龄化率是18.5%。预计20xx年的老龄化率为26.0 % ,2050年将达到35.7%，老年人口在急剧增加;加之日本少子化问题严重，出生率持续低下，总人口将出现趋于减少的趋势，居家养老越来越困难，卧床不起、痴呆等需要护理的老年人口在不断在增加，家庭承担老人护理的功能越来越弱。

根据日本厚生劳动省的调查，1993年全日本卧床不起、痴呆和身体虚弱的老年人为200万人;20xx〕年达到了280万人;20xx年将达到390万人;2025年将增加为520万人。另一方面，随着女性外出工作的增多和护理者本身的高龄化，以往以家庭为中心的护理能力显著下降。目前日本家庭从事护理的人员中，80%为女性，其中年龄超过60岁者为50%以上，年龄超过70岁者为20 %a，老年人护理老年人的家庭在不断地增加。

护理期间的长期化、护理的重度化、护理者本身的老龄化等问题使得许多家庭面临长期经济和精神方面的负担，陷人护理疲劳状态，也引发了虐待老人、家庭成员关系恶化、因护理老年人而被迫提前辞职等等社会间题。

由于家庭护理负担过重，加上老年养老设施数量不足，并存在服务质量的问题，许多需要护理的老年人长期住在医院(日本施行的是全民医疗保险)，日本称之为“社会式住院”。“社会式住院”指由于护理设施与服务的不足和家庭护理的困难，许多不需要治疗但需要护理的患有慢性病的老年人对住院产生依赖，长期住院的现象。据日本厚生劳动省1994年统计，一般医院里住院半年以上的患者中，有60%的患者属于社会式住院，达10万人至多。由于日本20xx〕年以前，老年人福利制度和老年医疗保险制度分别独自执行，相互不整和，加之老年养老设施的不足以及服务质量的欠缺，每年社会式住院的老年人数量居高不下，造成了日气疼年国民医疗费用的高涨。1999年日本全国国民医疗费用为30兆9337亿日元，其中11兆275亿日元是支付给老年保健费用，占总费用的35.6%。国家财政负担日益加重。

面对由于老龄化所带来的各种社会与经济间题，以及到21世纪30年代将迎来的超老龄化社会，老后生活和老后护理对于日本整个国家和每一位国民将成为很现实的问题;而且依靠家庭进行老后护理也越来越困难。随着老后护理问题的逐步社会化，建立新的老年人社会福利制度的要求就更为迫切。日本厚生省(现厚生劳动省)自1994年起，相继成立了“老年人护理对策总部”，由相关专家学者等组成“老年人护理自立支援体系研究会”和“社会保障制度审议会”，对于建立新的老年人社会保障体系提出了一些新的建议。其建议主要有如下几项内容:

1.国家、地方负有确保护理设施数量和护理服务质量以及其财政来源的责任。

2.要尊重消费者(老年人)对护理福利设施的选择。

3.实旅保阶方式.偿付就是交付保险费用的回报。因此.人们对偿付的要求就变成了一种权利。保险方式能给人们带来偿付，且偿付可转化为交付保险费的回报的权利意识。

以上建议为日本现已实施的护理保险法和日本护理保险制度的建立打下了一定的基础。1997年12月，日本通过了护理保险法，并从200()年4月起，施行了护理保险制度。护理保险法和护理保险制度已成为日本21世纪老年人福利政策的重要内容之一。

二、安置福利制度一日本旧老年福利制度

日本养老事业的发展可追溯到江户时期。经过多年的发展，现已形成一定的规模和体系，其中二战以后实施的“安置福利制度”是有关老年人的主要的福利措施，并一直沿用至2000年。

“安置福利制度”是日本自1947年开始实施的社会福利方面的主要制度。其中关于老年人福利主要是指:凡是生活不能自理、需要护理的老年人，如果希望人住特别养护老人院等社会福利设施，须向所居住的地方行政机关提出申请，随后由地方行政机关决定并安置该申请人人住指定的老年社会福利养老设施;相关社会福利养老设施接受地方行政机关的委托，并可得到国家发放的安置费和安置委托费，并利用这一费用来进行经营和管理。由于该福利设施在经营资金方面有国家公费支给，因此运行较为安定，但在一定程度上经营手法不灵活，服务质量不高，并存在经营积极性欠缺的问题。

“置福利制度”主体是地方行政机关和福利养老设施。作为福利养老设施的享用者(老年人)处于被动的，被安置的地位;并且，由于很多社会福利养老设施提供的服务有许多不尽人意之处，其利用者大多数是收人水平很低的、不得不人住的老年人;另外，“安置福利制度”的服务对象有一定的限制，带有一些扶贫的性质，并不是所有国民都可享用。

“置福利制度”的弊端有以下几点:

1.福利养老设施的享用者没有选择享用的权利。

2.福利养老设施的享用者和福利养老设施经营者的权利关系不明确，福利养老设施的享用者应享受的护理服务的权利得不到保障。

3,“安置”主要是行政机关与福利养老设施经营者之间的委托与被委托的关系，福利养老设施的享用者即被护理对象的个性与要求被忽略，福利养老设施所提供的服务通常被统一化，福利养老设施的经营也受行政部门的限制，很难发挥其主动经营的积极性。

三、护理保险制度一日本新老年福利制度

由于日本老龄化的发展相当迅猛，以往的老年人福利制度与老年人福利养老设施已满足不了社会的需求。人们对老后的护理抱有不安，而且随着卧床不起和痴呆的老年人口的不断增加，以往的居家护理已变得非常困难。为适应现代社会的发展和需求，日本1997年通过了关于老年人的护理保险法，并于2000年4月开始实施了护理保险制度。

护理保险是针对急速发展的老龄化实施的，对陷于卧床不起等(需护理状态或需支援状态)的老年人，在充分尊重他们的意愿和选择的基础上，向他们提供日常生活方面的支援制度。其服务方式分居家服务(14种服务)和养老设施服务(3种养老设施)两种。

护理保险制度以社会保险的方式导人，各地方行政机构一市、村、镇作为保险者，对40岁以上的国民征收保险费，国家和各地方有义务给予经济和发展护理保险事业的支持与援助。护理保险的财政来源以国家公费和所征收的保险费为主。

(一)护理保险制度的主要内容

1.实施主体

日本护理保险的具体实施主体是地方自治体的市、镇、村及特别行政区。国家、都、道、府、县和医疗保险公司支持和协助市、镇、村。市、镇、村作为实施护理保险的窗口，承接被保险者的护理申请，通过对申请人的具体情况进行调查核实后，委托由保险、医疗、护理等方面的专家组成的审查委员会来认定申请人是否需要护理，最后制定护理计划。

2.适用加人对象

日本护理保险的适用加人对象分为第1号投保者(被保险者)和第2号投保者(被保险者)。

第1号被保险者是65岁以上的老年人，全员加人。

第2号被保险者40 - 64岁的医疗保险加人者，全员强行加人护理保险。    3.护理保险制度的服务内容及方式

首先，地方自治体的市、镇、村对投保者是否需要护理进行认定;在此基础上，向投保者提供居家或人住养老设施等多样化的医疗和福利服务;地方自治体的市、镇、村下设的‘.护理认定审查委员会”对护理申请人的自立、要支援、要护理度(1-5级)等各项要求进行判定;根据判定结果向申请人提供偿付。偿付方式分为现金偿付和实物偿付两种。

现金偿付是被保险者的护理由其家属进行，没有利用护理保险所提供的服务的情况下，保险者以现金的形式向被保险者提供用于住宅改建，护理用具的购置等方面的保险偿付。

实物偿付是由于保险事故的发生，保险者向被保险者提供居家护理服务或养老设施护理服务的保险偿付。

4.护理保险制度的财政来源

日本护理保险制度的财政来源分为3种。

第1种为公费，占全部护理保险制度财政来源的50 %，其中国家为25 %，都、道、府、县为12.5%，市镇村为12.5%。

第2种为被保险者交付的保险费，占全部护理保险制度财政来源的50 %，其中65岁以上的老年人交付的保险费占17% ,40一64岁人群所交付的保险费占33 %。

第3种是被保险者在享受护理保险提供的服务时，所交纳的10%的费用。

5.护理保险制度的保险费

第1号被保险者的保险费基本标准为2901〕日元/月，保险费的金额根据本人的收入情况分为5个等级。每年退休金为18万日元以上的第1号被保险者的保险费可从退休金中扣除，其它情况由市、镇、村个别征收。

第2号被保险者的保险费是其标准工资的1%左右，并根据所加人的医疗保险种类的不同而不同。

(二)护理保险制度建立的主要益处

1.护理保险制度把原来分离的老年人福利制度和老年人医疗保险制度进行整合，创建了一个方便、公平、有效的全体社会支援的老年人护理体系。

2.护理保险制度以享用者为主，使享用者可以根据自己的意愿来选择并享受护理服务。

3.能够向老年人提供综合的福利及医疗服务。

4.除了国家福利事业单位外，鼓励多种民间企业参人护理保险护理事业，以达到向利用者提供高效优质的护理服务。

5.把老后的护理内容，从老年人医疗保险制度中剥离，逐步消除“社会式住院”，减轻医疗费用所造成经济负担。

四、结束语

由于护理保险的实施，人们通过交付保险费可取得享受护理服务的权利。所以，凡加人护理保险者，无论是谁，在需要护理服务时，都可享受到必要的护理服务。老年人养老设施的利用也一改原来的以行政机关为主体的安置制度，转向以消费者为主体的享用制度。新的享用制度使得老年人在需要护理的情况下，不再是被动地接受行政机关的安置，而是根据自己的意愿来选择所乐于接受的养老护理;以往的被给予型福利也转向选择型福利。由于护理保险制度不再含有被扶贫和安置的意味，重视老年人的意愿和选择，加之居家养老护理功能的减退，希望人住养老设施(主要指特别养护老人院)的需求在不断的增加，而且需求也趋于多样化。

护理保险制度的实施和社会需求的变化，也对养老设施的经营带来了新的要求。老年人退休和老后，无论是居家养老还是人住养老设施，都是人生的继续。但对于人住养老设施的老年人，如何使他们在养老院里尽量过上类似地方社区型的生活和家庭氛围的生活，以及如何保证和提高养老设施的服务质量，是护理保险制度向现今的养老设施提出的新课题。

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