【行政制度】导语，您所阅读的本篇有68446文字共十一篇，由柏函金仔细改正之后发表！机构是汉语词汇，拼音是jī gòu，意思指由两个或两个以上构件通过活动联接形成的构件系统。按组成的各构件间相对运动的不同，机构可分为平面机构（如平面连杆机构、圆柱齿轮机构等）和空间机构（如空间连杆机构、蜗轮蜗杆机构等）；按运动副类别可分为低欢迎大家来收藏，希望对你有帮助！
2022年行政制度 篇一
内容摘要：随着西部大开发战略的推进，西部经济得到了较快发展。但在经济发展的同时环境污染事件也呈上升趋势，环境保护成为影响西部地区社会稳定的重要因素。本文探讨了西部大开发进程中环境保护问题的行政处理制度，旨在为西部地区的可持续发展提供思路。
关键词：西部地区 环境污染纠纷 行政处理制度
近年来，我国西部环境污染问题引起的量呈增长趋势，这显示出公众对生态环境的要求提高；同时，对于大量环境纠纷，公众除、之外，缺乏更有效的救济途径。本文旨在以甘肃省徽县血铅污染事件（以下简称徽县血铅事件）的处理过程为研究对象，对我国西部地区环境污染纠纷的行政处理制度予以评析、探讨，为西部生态立法提供思路。
我国环境污染纠纷的处理方法
本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向起诉。WwW.0519news.cOm
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关起诉，请求判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的起诉资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、玩忽职守等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。 据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。
我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。
参考文献：
1.周林彬著.法律经济学论纲.大学出版社，1998
2.王灿发主编.环境纠纷处理的理论与实践.中国政法大学出版社，20xx
3.周珂著.环境法.中国大学出版社，20xx
2022年行政制度 篇二
摘 要：我国采购制度体系经过近十年的努力已基本形成，采购规模不断扩大，效益不断提高，采购科学运作与依法运行的观念越来越为人们所接受。但是，因为采购制度建设在我国仍是一项新事业，对于涉及多方面利益关系、过程极其复杂的采购的规范，不可能一步到位。通过对我国采购制度现状和缺陷的，提出了一些完善和健全我国采购制度的一切建议和看法。
关键词：采购；制度；缺陷；完善
采购在一般意义上是指公共采购，是各级及其所属机构为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，使用国家财政资金或属于财政性资金的预算外资金，从国内外市场上购买商品、工程或服务的消费行为。实行采购制度，将竞争机制引入了公共支出的使用过程中，坚持了公平、公正、公开的原则。随着采购制度的普遍推行，采购制度在我国、经济和社会生活中的作用越来越显著。
1 我国采购制度的构建
采购制度最早起源于西方自由资本主义国家，到现在有200多年的历史。而我国的采购制度起步较晚，19995年首次在上海实行采购，后来在我国各大城市中推广开来。自1998以来到现在采购在我国已经有了一定的规模，并初步建立了采购制度体系。其主要表现为：
1.1 采购制度的法制化
1999年起，我国开始了《采购法》制订工作，20xx年6月，国家正式颁布了 《采购法》，使我国采购事业发展终于步入了法制轨道。wWW.0519news.cOM我国是一个依法治国的国家，有了法律的规范和保证。这标志着我国采购制度已经逐步走向了成熟。在《采购法》正式颁布以后，财政部相续颁布了《采购招标投标管理暂行办法》等一系列规章制度。地方也指定了地方性法规章、制度、政策以贯彻和配合的法律法规，这对于我国制度走向法制化起到了极其重要的作用。
1.2 采购机构和信息管理系统框架的构设
1998年财政部被明确任命为采购的主管部门，并且具有拟订和执行采购政策的职能。随后，地方也相续在财政部门明确和设立了采购机构，负责制定采购政策，并负责监督和管理采购活动。在2000年我国的采购机构建设已基本完成。为了实现采购工作的公开和透明，和省级财政部门都指定了采购招标中标信息发布媒体。各地区也建立起了市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统。
虽然从1995年采购政策初次在中国上海实行以来，到现在采购在我国已经可以用“突飞猛进”这个词语来形容。但是由于我国采购制度相对于西方发达国家来说起步较晚，对于采购制度的定义、性质、功能以及法律规范等问题上都了解不透，相关信息还比较滞后，并且在实践的过程中还有很多问题需要我们去发现和探索。所以导致了我国采购制度无论是在法制化还是机构的设置上都存在了许多的缺漏。其中包括：采购集中问题；各级机构缺乏统一；采购中存在违规操作；缺乏一支专业的采购队伍；采购法制体系不健全等等问题严重的阻碍了采购的健康发展。
2 我国采购制度的完善
实行采购是我国一项具有重大影响的财政制度改革措施，但目前我国统一高效的采购制度尚不完善，需要进一步加强宣传对采购制度的认识，构建采购的同意监督约束机制，完善采购的法律体系，加强采购人才的培养，加快采购的电子商务化、网络化以使我国采购最终走向法制化和规范化，大幅度提高采购的效率，充分发挥采购的作用。
2.1 加强对采购制度的认识
首先，加强对采购制度的意识宣传，提高对采购制度的认识。虽然采购制度在西方已有相当长的历史，但在我国还是新生事物。各方面能否对建立这一制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用形成统一、深刻的认识，将从主观上影响我国采购制度的建立。因此，需要大力宣传和普及采购制度的基本知识和基本理论，使社会各方面达成共识。另外，由于预算外资金的大量存在，我国用于采购的资金既有预算内又有预算外，建立采购制度把各种采购资金纳入统一账户，各部门预算也必须细化，财政对各部门资金使用的监督将大大强化，这必将触动各部门的既得利益。同时，统一、公开的采购活动对行业垄断将构成相当威胁，也必然会遇到部门、行业的阻力。就地方来看，公开的采购将使其采购活动对本地区的保护难以奏效，从而影响地方的利益。因而，实行采购制度也需要地方的积极配合。同时也必须加强与地方的联系，从地方上宣传到位采购制度对我国发展的意义所在。
2.2 明确建立统一的采购机构
结合我国的实际情况,采购中的集中采购项目应该由一个专职机构如采购中心统一组织采购。采购中心是由组建并根据授权负有组织行政事业单位重大和集中采购事务,并直接开展采购业务的部门。采购中心要严格按照采购法规以及其他有关采购政策规定开展业务。采购中心根据实际情况可以将一些招标事务委托社会中介组织承办。 采购中心应当组织开展的主要工作是：工程采购。主要负责组织专家对由财政拨款的公共工程进行评估论证,核定建设成本，参与公共工程招投标。服务采购和货物采购，主要负责项目预算,确定标的底价,开展商务谈判、合同签订；监督合同执行，参与验收等事务；行政保障，主要负责各采购项目的资金结算，中心的财务管理，中心行政事务。采购中心的人员应以专业人员为主，要特别重视吸纳工程设计、工程预决算、工程管理、国际贸易、经济法、质量监管等方面的人才。科学选拔和安排采购中心人员,是为了确保采购队伍的专业化,提高采购效率,保证采购质量,最大限度地降低采购风险。
采购中心的经费来源于向委托方收取的服务费。关于服务收费问题，考虑到采购中心既可自行直接组织采购，也可委托招投标中介组织采购，同时采购中心要承担履约、验收工作和采购风险这些特点，可参考国内现行招标机构向委托采购方收取代理服务费做法。所收费用，主要用于业务开支、工资、人事培训及补充风险基金等。
2.3 强化采购中的监管工作
采购行为是一项经济活动，涉及到经济利益方面，就会有人以身犯险。针对采购制度中的一些违规操作，我们必须要严厉管制，不能任其自由发展，否则采购制度将会成为部分掌权人的致富之路。所以我们必须加强采购制度监管工作，促进采购监督机制的建立。首先，我们要在采购部门成立内部监督制约机制，并让其逐渐与采购各部门形成既有相互联系又能相互制约的监督体系。其次，进一步对采购活动之后的事后监督进行强化再审查，把好每一道关口，杜绝采购当中的违规操作。最后，还要逐步加大社会监督和社会监督的力度，加快构建对采购工作的全方面、全过程的监督机制。让隐藏在采购制度之下的违规活动无法遁形。
2.4 采购部门专业队伍的建设
面对政策性强，涉及面广的采购活动，需要采购人员掌握社会科学方面的知识和自然科学方面的知识。根据采购工作的特点和采购队伍的现状，在当前阶段，采购人员首先要学习采购专业知识以及学习采购的基本理论和技术，学习采购的国际国内经验和教训，学习有关采购的政策和法律知识。然后，将自己所学到的运用到实际操作中去，只有在实际操作中遇到问题，才能逐渐弥补自身业务能力的缺陷。并对采购人员进行定期的上岗培训，同时可以邀请专家老师为采购人员进行指导和交流，介绍我国合同法的基本内容、合同形式及签订合同的有关要求以及招标投标程序、招标文件编制、评标方法等。加强采购人员的综合业务能力。争取将我国采购队伍建设成为一个专业性强业务能力高的队伍。这样才会有利于我国采购的健康发展。
2.5 采购的法律体系的健全
采购制度的稳定发展是离不开强硬的法律后盾的。首先要尽快建立起一个以《采购法》为中心，采购管理与运行的规章制度共同发展的法律体系，以规范采购行为。在采购操作执行环节，从采购程序、信息公开、采购文件格式文本、专家评审和合同签订等方面制定有关规章制度。同时，在提高采购效率、理顺管理体制、强化采购监督管理、严格集中采购机构考核、构建供应商诚信体系和电子化采购平台等方面作出制度规定，为规范采购市场提供制度依据。法律法规不仅要对采购的范围、程序、方法、监督等作出明确规定,还要对具体操作方法作出具体规定,从而保障采购制度的顺利实施。
采购涉及国家和各单位、部门的利益,需要法律的保护。因此需要构建和完善采购的救济制度，如今财政部门负责履行救济制度，却又缺乏有效的制衡监督机制。所以我们必须成立一个权力部门负责制约监督财政部门。只有这样才能保证采购中，无论是采购人还是商品供应商的合法权益。给双方提供一个良好的采购环境，促进采购制度的健康发展。
总之，现在我国采购制度才处于起步阶段。采购制度的完善是一个循序渐进的过程，是随着我国市场经济的不断完善而逐渐成熟，通过公开的市场操作，充分发挥采购的经济职能作用，实现我国现阶段的社会经济目标，为推动有中国特色市场经济发展做出贡献。
参考文献
［1］刘申，符蓉小.议我国的采购制度［j］.华东师范大学，20xx.
［2］李竹荣，邹赛群.论采购制度［ｊ］.价值工程，20xx，（4）.
［3］许彩霞.我国采购制度现状［ｊ］.辽宁对外经贸学院，20xx，（12）.
2022年行政制度 篇三
目 录
一、我国行政强制执行的基本制度......................................1
1、以申请强制执行为原则.....................................2
2、以行政机关自行强制执行为例外.....................................2
二、行政强制执行....................................................3
1、政强制执行的概念.................................................3
2、行政强制执行的前提...............................................3
3、行政强制执行的目的...............................................3
三、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别......................3
1、行政强制执行与行政处罚的区别.....................................3
2、行政强制执行与民事强制执行的区别.................................4
四、对目前有关行政强制执行定义的辨析................................4
五、行政强制执行的种类..............................................4
六、强制执行的程序..................................................6
1、的强制执行程序...........................................6
2、行政机关的强制执行程序...........................................6
七、行政强制措施与即时强制..........................................6
1、行政强制措施.....................................................6
2、即时强制.........................................................8
内容摘要：
一、我国行政强制执行的基本制度
我国行政强制执行的基本制度：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请强制执行，或者依法强制执行”。wwW.0519news.COM
1、以申请强制执行为原则
2、以行政机关自行强制执行为例外
二、行政强制执行
1、政强制执行的概念
2、行政强制执行的前提
3、行政强制执行的目的
三、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别
1、行政强制执行与行政处罚的区别
2、行政强制执行与民事强制执行的区别
四、对目前有关行政强制执行定义的辨析
关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论共有六种观点。
五、行政强制执行的种类
可依不同标准对行政强制执行作不同的分类。
第一，依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。
第二，依行政强制执行的方法可分为15种。
第三，根据行政强制执行内容的性质，可分为8种。
六、强制执行的程序：
1、的强制执行程序
2、行政机关的强制执行程序
七、行政强制措施与即时强制
（一）行政强制措施
1、行政强制措施的概念及特点；
2、行政强制措施与行政强制执行及即时强制的关系；
3、行政强制措施的种类；
4、行政强制措施的程序。
（二）即时强制
1、即时强制的概念；
2、即时强制的种类；
3、即时强制的程序
一、我国行政强制执行的基本制度
行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。
我国行政强制执行的基本制度是：以申请强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。（注：对此做出明确规定的法律是《行政----法》，该法第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请强制执行，或者依法强制执行”。在行政机关强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的强制执行权只有法律特别授予时才具有。）
（一）以申请强制执行为原则
行政强制执行权原则上属于，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法做出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请强制执行。申请强制执行，不是向提起诉讼，这与国外不同。申请不是诉讼，不需要经过诉讼程序。申请比诉讼效率较高，这是适应行政管理要求的。但申请也不是可有可无的程序，申请如经批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。
申请强制执行是否必须有法律法规的规定？否则将不予受理？
在行政----法实施以前，行政机关如要申请强制执行，必须有法律法规的规定。规章无权作此规定。制定行政----法时曾考虑到这一因素，如仍坚持必须有法律法规的规定，则大量根据规章做出的具体行政行为，将失去强制执行的后盾而变成一句空话。在目前情况下，这将给行政管理带来难以估计的后果。因此，《行政----法》第66条特别规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请强制执行，或者依法强制执行。”据此，凡属行政机关所作具体行政行为，公民、法人或其他组织既不履行义务又不起诉的，行政机关就可以申请强制执行，无须以法律、法规规定为限。至于能否执行，还需审查。这是我国基本法律中第一次做出的关于行政强制执行的一般性规定。在行政----法实施以后，应该已经不存在申请执行必须有法律法规规定的限制。
行政机关向提出申请强制执行后，应在多长期限内给予答复？如不同意强制执行，行政机关是否可以再向上一级申诉？上级应在多长时期内答复？执行费用应如何计算等问题，由于至今没有统一规定，以至常常发生矛盾，需要做出规定。
（二）以行政机关自行强制执行为例外
例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。
从我国已有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的，大致有下列几种情形：
（1）属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，
专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留、强制履行等。属于财产和其他权利的，如滞纳金、强制收兑、强制许可等。（2）属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。（3）一项特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的“命根子”，需特别慎重。原则上都应申请强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请强制拆迁。《行政处罚法》第51条第2款规定：“根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵交罚款”，可见，强制拍卖或强制划拨，都必须由法律规定。法规规定无效。也就是说，按照《行政处罚法》规定，强制拍卖或强制划拨的设定权属于法律，其他规范，如法规等无权设定。这是一项一般性规定，不仅对不缴纳罚款的适用，其精神也同样适用于其他情况。
必须强调的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。
二、行政强制执行
1、行政强制执行的概念是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。
2、行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一种是，不履行规定必须履行的义务，如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。
3、行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政义务范围。
4、义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制执行的前提，但该义务产生的依据，即行政强制执行的基础是什么？历史上曾经长期存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规定两类，近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为根据，不再以法律规定为直接依据。
三、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别
（一）行政强制执行与行政处罚的区别
行政强制执行与行政处罚的共同点在于，都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，此时只能科以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然，行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中，也有以处罚代替强制执行的，即以处罚代替当事人必须履行义务的情况，如有些地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请，而是以收取罚款结案，这实际上将起到怂恿违法的作用，是不可取的。
此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。
（二）行政强制执行与民事强制执行的区别：
（1）从执行主体看，我国行政强制执行的主体在一般情况下为；但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。
（2）从执行依据看，行政强制执行的依据是行政处理决定，
即使在由司法机关强制执行的情况下，其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。
（3）从执行对象看，行政强制执行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。
（4）从执行结果看，行政强制执行不存在执行和解，只能强迫义务人履行义务；民事强制执行则可以执行和解。（注：应松年主编：《行政行为法》，出版社出版，第525—526页。）
四、对目前有关行政强制执行定义的辨析
关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：
（1）“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采取法定的强制手段强制当事人履行其义务，这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。” （注：王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1版， 第125页。）
（2）“强制执行行为指由于被管理者抵制行政机关的合法行为，不履行行政机关提出的合法要求，行政机关采取强制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行为。” （注：姜明安：《行政法学》，山西出版社1985年8月版，第298—299页。）
（3）“行政强制，也叫行政强制执行，是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人，或其有关实物标的依法实施强制措施，以促使某项义务的履行；或者为了公共利益而对特定的人或物实施强制手段，以限制某项权利的行使。” （注：张焕光等：《行政法基本知识》，山西出版社1986年3月版，第155页。）
（4）“行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人用强制措施强制当事人履行义务的行政行为。” （注：应松年、朱维究：《行政法总论》，工人出版社1985年12月版，第298页。 ）
（5）“行政强制执行，是国家行政机关对违反行政法律文件规定的义务的当事人采取的行政法上的强制措施，由国家行政机关负责执行。行政强制执行，是一种具体的、针对特定的人而采取的行政措施，又叫做行政执行。” （注：《行政法教程》，广播电视大学出版社1988年7月版，第171页。）
（6）“行政强制执行指行政机关或行政机关申请强制拒不履行行政法义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为。” （注：罗豪才主编：《中国行政法讲义》，出版社1991年出版，第139页。）
五、强制执行的种类
可依不同标准对行政强制执行作不同的分类。
第一，依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。
1、间接强制
通过间接办法强制法定义务人履行义务。又可分为代执行和执行罚。
（1）代执行，又称代履行。义务人不履行法定义务，而该义务又可由他人代为时，有执行权的机关可请人代替法定义务人履行义务，再由法定义务人负担费用，称为代执行。例如，拆除违章建筑，可请人代为拆除，再由不履行拆除义务的法定义务人负担费用。
代执行是一种比较缓和的执行方式，因而有很大的实用价值，但仅限于可以代执行的作为义务，因而在范围上又受到一定限制。
代执行的程序一般为告诫、代执行和收取费用三个阶段。
（2）执行罚。义务人不履行法定义务，而该义务又不能由他人代为履行，有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务，称为执行罚。例如，对到期不纳税款者，每天处以税款的千分之二的滞纳金的执行罚，以促其缴纳税款。
执行罚的程序，大致与代执行一样，必须事先告诫，并附有期限，在义务人履行义务后，执行罚应立即停止。
执行罚不是行政处罚。执行罚具有罚的外形与功能，两者都是使违法人承担新的义务；在执行罚不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，采取直接强制执行手段。但它与行政处罚显然不同：①性质不同。行政处罚和执行罚虽然都是针对不履行法定义务的当事人，但行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行法定义务。②目的不同。行政处罚的目的在于制裁，通过制裁使当事人以后不再违法，着眼点在于过去的违法行为；执行罚的目的在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务内容的实现。③原则不同。制裁性法律责任一般都以“一事不再罚”为原则，一次违法行为惩罚一次；强制性法律责任最终目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。
2、直接强制
在适用间接强制没有达到目的，或无法采用代执行、执行罚等间接强制手段，或因情况紧急，来不及运用间接强制的办法，有执行权的机关也可依法对法定义务人实施直接强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同的状态。
直接强制是迫使法定义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态之最有效的方法，也是行政行为中最严厉的手段。它既利于直接、有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害或冲击，因此，采取直接强制执行必须十分慎重，对实施直接强制的条件作必要的、严格的规定：①行政机关实施直接强制执行的权力必须由法律明确授权。凡是法律没有明确授权的，就必须申请强制执行。②采取直接强制执行手段，必须是在穷尽其他间接强制执行手段之后。③必须对直接强制执行的条件和程序作严格、明确的规定。我国单行法中规定了许多直接强制执行的措施，但大都没有关于条件和程序的规定，这一状况亟待改进。④直接强制执行中必须严格贯彻适度原则（国外又称比例原则），以实现义务人应承担的义务为限，不能扩大，不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。
直接强制执行大致可按其内容分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。
第二，依行政强制执行的方法可分为：1、强制传唤。2、强制拘留。3、强制履行。4、遣送出境。5、强制遣回原地。6、强制隔离治疗。7、强制许可。8、强制扣缴。9、强制退还。10、。11、变价抵缴。12、强制拍卖。13、滞纳金。14、扣除工资，或扣押财物作抵。15、强制铲除。
第三，根据行政强制执行内容的性质，可分为：1、执行性强制执行； 2、制裁性强制执行；3、检查性强制执行；4、预防性强制执行；5、制止性强制执行；6、保护性强制执行；7、教育性强制执行；8、保全性强制执行。（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第373页。）
六、行政强制执行的程序：
由于我国强制执行是以申请强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外，故执行主体在多数情况下是，在有法律特别规定的情况下，执行主体是行政机关，两者在执行程序方面并不完全相同。
（一）的强制执行程序
的行政强制执行，实际上有两种执行程序。一种是经过行政诉讼程序的审理与裁判，是对裁判文书的执行程序；另一种是只经过行政程序，并由行政机关申请强制的执行程序。这两者情况并不完全一样。主要区别在于：对行政机关申请的强制执行，尚需经过的审查。经审查同意执行的，其后的程序就大致相似。执行程序大致包括下述问题：①管辖。②申请执行期限。③审查。④协助执行。⑤执行实施。⑥执行阻却。包括执行中止和执行终结。⑦执行补救。执行补救有执行回转与再执行。
（二）行政机关的强制执行程序
法律在规定由行政机关自行强制执行时，一般只规定执行的内容，没有规定执行程序；目前也无统一的有关行政机关的强制执行程序的规定，因此，行政机关的强制执行程序，尚属各主管行政机关“自由裁量”的范围。
从实践看，行政机关的强制执行程序应有一般程序与特殊程序之分。一般程序为各行政机关在实施强制执行时，普遍都适用的必经程序；可由行政强制执行法做出规定；特殊程序则考虑到不同的执行内容有不同的要求，应做出一些例外规定。特殊程序可由授予行政机关强制执行权的各单行法做出单独规定，下文所述，主要是指行政机关强制执行的一般程序。大致需经下列几个步骤：①行政强制执行决定。根据事实与法律，做出行政强制执行决定，是实施行政强制执行的第一步。a.调查。b.做出决定。②告诫。③准备执行。④实施强制执行。
七、行政强制措施与即时强制
（一）行政强制措施
1、行政强制措施的概念及特点
行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。行政强制措施的特点是：
（1）采取行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会的行为产生。一般说，采取行政强制措施的原因，有时是为了预防危害社会行为产生，有时是为了制止危害社会行为的继续，或者两者兼而有之。因此，行政强制措施带有明显的预防性、制止性。
（2）行政强制措施的内容大致包括人身和财物两大类。
（3）行政强制措施与行政处理决定紧密相连，常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备；行政机关做出行政处理决定，首先要进行调查研究，为此就需要采取行政强制措施，使被调查的人与财产保持于一定状态，调查才得以顺利进行。行政强制措施与行政强制执行也紧密相连，常常是执行机关做出行政强制执行的准备和前奏。执行机关在做出财产方面的行政强制执行前，必须防止被执行人逃匿财产，这就需要对被执行的财产采取保全措施，行政强制措施不仅具有预防性和制止性，而且还具有临时性。
（4）行政机关是否有权采取行政强制措施，必须有法律的授权，并严格依照法律的规定办事。
2、行政强制措施与行政强制执行及即时强制的关系：
（1）行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制， 带有强制性，这是它们的共同点，不同之处在于：
①前提不同。行政强制执行的前提是法定义务人不履行义务，但行政强制措施并不一定以当事人具有某些法定义务为前提，而是以可能产生危害社会的行为为前提。
②目的不同。行政强制执行的目的在于迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态；行政强制措施的目的在于预防、制止危害社会行为或事件的发生或蔓延，使人和物保持一定状态。
③起因不同。引起行政强制执行的原因只能是义务人的行为，作为或不作为的行为；引起行政强制措施的原因，既可能是行为，也可能是某种状态或事件。
④行政机关的行政强制措施权必须有单行法律的特别授权。例外情况是：根据《行政处罚法》第37条的规定，行政机关在调查收集证据时，可以采取抽样取证的办法；在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时做出处理决定。这就是说，通过《行政处罚法》的授权，一般有行政处罚权的行政机关都取得了抽样取证和登记保存两项行政强制措施的权力。
（2）行政强制措施与即时强制都属于强制执行，带有强制性， 不同之处在于：
①行政强制措施虽常带有紧迫性，但采取行政强制措施却必须经过法定程序，很多都有批准程序，并必须做出书面的行政强制措施决定。但即时强制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取即时强制手段，如对酒醉者的拘束，救火时拆除毗邻房屋。即时强制大都是在紧急状态下采取的措施，因而没有事先程序，无须也不可能做出即时强制决定。
②行政强制措施针对的常常是有违法的嫌疑，即时强制则主要由于情况紧急，可能会出现危害本人或他人的情况，如由于地震、水灾、疫情等灾害的发生，有关部门可以采取即时强制手段，救灾防病，减少损失。
③行政强制措施常与行政强制执行紧密联系，在需要采取行政强制执行情况时，常先采取行政强制措施。但即时强制因无再执行可言，故与行政强制执行没有联系。
3、行政强制措施的种类，依措施的标的，可分为：
（1）对人身的强制措施，如扣留。
（2）对财物的强制措施。如“登记保存”， “扣押”， “冻结”，或称“暂停支付”，
4、行政强制措施的程序
行政强制措施的程序，大致与做出行政处理决定的程序相似，一般程序也为立案、调查、决定，但做出行政强制措施决定常常情况比较紧急。为了预防或制止危害社会行为的产生，可能在调查前或调查中，就需做出行政强制措施决定。也可能在调查后，为防止逃匿财产，先做出强制措施决定，再做出行政处理决定。在做出行政强制措施决定时常常内部需要经过首长的批准程序。
（二）即时强制
1、即时强制的概念
即时强制，是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故，以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急情况下，依照法定职权直接采取的强制措施。
第一，采取即时强制的目的在于预防、制止或控制危害社会情况的发生，这一点与行政强制措施接近。
第二，即时强制一般都是在紧急情况下采取，因此，即时强制大多没有即时强制的决定，而是直接见诸于行动。
第三，即时强制的内容包括人身、财产和行为三大类。
第四，即时强制必须有法律的授权。
2、即时强制的种类
依即时强制的标的，可将其分为三种：
（1）对人身的即时强制，如对酒醉者的约束；对传染病患者的隔离。
（2）对财物的即时强制，如对非法、刀具的扣留； 运输途中对易燃、易爆品的强行保留等。
（3）对行为的即时强制，
3、即时强制的程序
即时强制多数是在情况紧急的状态下采取的，因而很难遵循一般的程序，但为了尽量保证即时强制的合法性，保护公共利益和公民权益，在可能情况下，应实行事先报批。有些法律对报批程序作了明确规定，如《水污染防治法》第17条规定：“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报请同级批准，采取强制性应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。”
由于情况紧急来不及事先报批时，也可在即时强制后补办手续；或在紧急情况消除后恢复原状；由于即时强制使公民合法权益受到损害的，应予补偿。
参考文献：
1、王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1版， 第125页。
2、姜明安：《行政法学》，山西出版社1985年8月版，第298—299页。
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7、罗豪才主编：《中国行政法讲义》，出版社1991年出版，第139页。）
8、许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第373页。
2022年行政制度 篇四
摘 要：环境问题日益凸显，保护环境势在必行。传统法学研究方法在环境保护问题上的局限性也日益明显，难以满足我国环境保护实际需要。在法经济的视角下，对我国环境侵害诉讼制度进行经济，均衡诉讼成本和收益，提高诉讼效益，鼓励公众积极参与诉讼，发挥诉讼预防作用，加大环境保护力度。
关键词：法经济;环境侵害;预防机制
一、诉讼成本与收益释义
在经济学的中，成本可分为很多类型，如总成本与平均成本、固定成本与可变成本、显性成本与隐性成本、机会成本、边际成本等。对于法经济学来说，研究的是总成本、显性成本、隐性成本、机会成本和边际成本。因而，从经济学角度讲，诉讼活动也是有成本的，且基本上与经济学上的成本相对应。机会成本是指诉讼当事人及其他诉讼参与人因选择诉讼而放弃其他可供选择机会的经济成本；显性成本包括当事人支付的诉讼费、反诉费、上诉费、案件代理费及审理案件的成本；隐性成本是指在诉讼过程中消耗的人力物力以及法官、当事人以及诉讼参与人在进行诉讼过程中所消耗的时间、精力和承受的精神压力。这里还有一个比较特殊的诉讼成本——错误成本，具体是指由于的错误判决所带来的损失，错误成本取决于犯错的程度与该错误对激励机制的扭曲程序，而犯错程度一般是指完美信息的判决与实际判决的差别。
与成本相对应的是收益。wWW.0519news.cOM收益分为总收益和边际收益。总收益是与总成本相对应的概念，总收益也就是获得，它是指人们进行某一行为所能得到的全部价值，或者说是投入一定的资源所带来的总产出。
民事诉讼的预期可以理解为当事人认为在诉讼过程中会得到什么及失去什么，也就是国家通过司法资源的投入所带来的稳定的社会法律秩序和当事人通过诉讼所维护的自己的各种利益。诉讼预期受到诉讼成本与预期收益因素所决定，与之相关的就是效益，亦可谓净收益，用公式表示就是效益=收益-成本。在理论上讲，只有当效益大于零时，即在收益大于成本的情况下，这种资源的投入才是合理和经济的；而当效益等于或者小于零时，也就是没有效益，此时就不应该对其投入资源。在诉讼情况下，如果诉讼的预期收益大于诉讼成本，那么当事人显然会选择诉讼；相反，则会选择其他非诉讼的替代方法。
二、环境侵害诉讼的具体经济
(一)环境侵害救济方式的选择
在环境侵权纠纷的处理上，目前有两种方式：一种是根据当事人的请求，由环境保护监督管理部门处理的行政处理程序；另一种便是根据当事人的意愿直接向起诉，由依照《民事----法》规定的程序审理。这两种方式在程序设计上是并列的，这就意味着，一旦发生环境侵害，当事儿可以任意选择程序来维护自身的合法权益，但至于当事人选择何种方式，主要在于哪种方式的机会成本相对较低。那么回到环境侵害上来说，如果当事人选择诉讼的机会成本大于选择选择行政处理的机会成本，那么当事人便会主动行政处理方式。但是在现实中，由于行政处理方式不具有前置性和非终局性特点，而且在实践中，环境保护监督管理部门出具的决定的实际执行力并不非常有效，故环境受害者选择行政处理的机会成本过大，于是出现扎堆进行诉讼的情况。
(二)环境侵害诉讼的当事人的选择
根据传统民法理论和诉讼实践，民事案件的受案范围都要求诉讼主体是直接的利害关系人，任何人不得对于自己无关的财产主张权利，以此来限制公民的诉权。我国《民事----法》第108条明确规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。然而，基于环境侵害的特殊性，如果仅仅让具有直接利害关系的当事人来提起诉讼，成本是比较高的，尤其是对于公民个人来说。此时，当事人可能也仅仅从自身利益角度来进行成本收益的权衡，最后会因成本大于预期收益而放弃诉讼。然而，环境诉讼产生的预期收益并不仅限于维护受害当事人的合法权益，他有一个更加重要的收益便是对整个人类生态环境的保护，而这个却是非经济性的公共性产品，因此会被很多经济个体所忽视。所以，目前备受推崇的环境公益诉讼，与其说是扩大了公民诉权的范围，还不如说是公民私人成本的公共化。在放宽起诉资格后，直接利害关系人和非直接利害关系人都可以提起诉讼，以寻求法律保护，那么因诉讼而产生的各种成本因为主体的扩大而出现分担，而且能实现信息共享，多样主体形成的优势地位等等，因而在一定程度上还能降低诉讼成本。
(三)环境侵害的责任认定
按照传统侵权法理论，如果要追求其侵权责任，那么其基本要素之一便是其要有“过错”。显然，这是无法在环境侵害领域内得到完美适用的。因此，为了更好地保护当事人的合法利益以及整个生态环境，在理论和司法实践中，对于认定环境侵害方面，有了很多改良和创新，在环境侵害的责任认定上，大陆法系更倾向于忍受原则。在我国的司法实践中，也往往采用因果关系推定和举证责任倒置，来最大限度地保护受害方的权益。这种做法的成效是明显的。但如果从环境侵害的加害方来说，无疑是增加了其诉讼成本，而且现代研究发现，对于一个企业来说，在其通过合法途径创造社会财富、追求经济利益的同时，必然要产生对环境的破坏或污染这个副产品，这是无法避免的。因此，从这个角度上来说，如果适用前述的责任认定方式，对于处于如此加害方的企业来说，也是一种极大的不公平。那么，处于裁判地位的来说，又该如何权衡两者的利益呢？我们继续以成本收益来：成本理论的鼻祖科斯认为，在决定甲侵害乙还是允许乙损害甲的问题上，关键在于避免较为严重的损害。也就是说，两权相害，取其轻。具体说就是，甲或者乙并不具有损害或者避免损害的自然权利，在决定配置权利之前关键在于考虑哪种权利的配置更能增进社会财富。因此，如果从社会财富最大角度，妨害治理的关键在于治理模式的交易成本的大小。进一步说，在成本既定的情况下或者无法避免的前提下，这个问题可以转化为预期收益的大小，即社会财富如何认定。如果抛开环境侵害中非常特殊的人类生态环境这样的非经济财富的话，那么很容易出现一个弊端，那就是乃至出于对经济利益的追求而保护那些环境侵害的加害方，因为，这些加害方在一定区域内所创造的社会财富，远远超出了自身所需，仅仅其所带来的财政收入，足可使“地方父母官”对加害方马首是瞻。因此，法官的自由裁量对于社会财富的衡量与配置来说，具有生杀予夺的权力。 (四)环境侵害的责任承担方式
根据《民法通则》第134条规定，我国目前有十种民事责任形式，但以环境侵害的民事救济方式来说，应该主要有排除侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失。这些方法可以单独使用，也可以合并使用，可谓方法多样，运用灵活。那么究竟该使用何种方式能够实现保护最大化，这应该是一个值得考虑的问题。按照法经济学的观点，根据财富最大化的原则，当交易成本过高的时候，即主体谈判的成本过高，比较适合于赔偿方式，当交易成本较低的时候，适用于停止侵害、排除妨害等方式。在英美法系，还会比较多用禁令。所谓禁令，就是法庭发出的做某事或者不做某事的指令。英国一般是认同侵权方面的救济，金钱赔偿损失不是最好的，因除计算困难外，也常出现被告赔不出钱的情况，或是被告不在乎赔钱也要继续侵权。所以，毫不犹豫发出禁令去禁止被告继续或重复去侵犯原告的合法权益。一经做出，原告受了保护外，也会可能得到被告一大笔钱或其他好处，以交换去允许侵权或者放弃权力。“禁令”在英美法国家作为环境侵权救济措施得到广泛地应用，但我们国家并没有这种承担方式。一个重要原因就是我国的司法机关的性不强，擅自颁布禁令关闭一个企业，有时甚至就是给自己“断奶”。
三、环境侵害诉讼的改进和完善
在经济的视角下，侵害诉讼制度的改进和完善，就是通过制度不断实现更高的诉讼效益。而提高效益的做法无非就是两个，一个是减少成本，另一个便是提高收益。通过前面的，笔者认为，提高收益的做法并不具有现实性和可操作性，人类环境利益是本身就是一个庞大的利益集合体，本质上是不可估量的。因此，在诉讼成本上便是一个很好的切入点。
这里所谓的减少成本，其实就是减少受害方的诉讼成本，而对于加害方来说，则是增加其诉讼成本，两者并不矛盾。如果从环境治理的角度来说，就是通过环境侵害诉讼成本的变化，发挥环境侵害诉讼的预防作用。
该作用的发挥，有懒于诉讼预防机制的建立。所谓诉讼预防机制，就是任何当事人如果认为存在潜在的环境损害，并可向提起诉讼，请求判令企业停止侵害。该机制的建立目的就是增加加害方的诉讼成本，使其努力通过其它途径，如改进技术消除污染等避免诉讼程序的启动。具体做法在先前对环境侵害诉讼的具体经济已经有所涉及，现归纳如下：第一，扩大受害方的起诉资格；第二，适用社会财富最大化原则认定是否需要承担责任，综合权衡受害方和加害方的各自合理利益；第三，根据第二点来具体决定承担方式；第四，建立相关惩罚与保障机制，如设立诉讼保险等，确保诉讼预防机制的有效运行。
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2022年行政制度 篇五
第一条 用餐程序
1、各部门、中心在集团安排用餐须报总经理批准，并提前将用餐通知书送交办公室，由办公室统一安排。用餐通知书要列明来客单位、时间、标准、人数。
2、如遇特殊情况，可口头请示，同意后先用餐，再补办手续。
第二条 用餐标准
餐费标准分为A、B、C三个档次(酒水除外)。即一般客人用C档，较重要客人用B档，重要客人为A档。
第三条 酒水标准
除有明确批示外，招待一律只提供适量的本地啤酒及饮料。其余如香烟、烈性酒、葡萄酒等经批准后方可按量供应。
第四条 用餐后的核算
1、所有招待用餐费用，接待部门须及时报批，办理结算。
2、对不符合手续、不按规定办理的，一切费用由接待人承担。
第五条 注意事项
1、必须注意接待费用支出项目与接待用途及目的一致。
2、接待费用开支，必须本着最小支出、最大成果的原则，合理接待，有效使用经费开支。
2022年行政制度 篇六
内容摘要：构建和谐社会是一项系统工程，需要建立与完善诸多制度。从灵活、有效地化解社会矛盾与纠纷的角度考虑，行政调解制度是构建和谐社会的重要一环。目前，对行政调解制度的忽视，给法治进程带来诸多隐性的不和谐现象，如诉讼观念的极端化、诉讼案件数量激增使不堪重负等等。因此，在新的社会形势下，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。
关键词：和谐社会 行政调解 法治
abstract： the constructing of the harmonious society is a systematic project. it depends on many aspects. administrative intermediation plays a very important role in the harmonious society, if considering the effective and convenient way of dealing with the social conflicting. now, the neglecting of the administrative intermediation gives the rule of law a lot of latent unharmonious, such as the extremeness of the ideas in litigation, the burden of the court in dealing with so many cases. so in the new circumstance, we must emphasize and improve the administrative intermediation, and let its function play an important part in relaxing the social conflict and improving the degree of the harmonious.
key words： harmonious society； administrative intermediation； the rule of law
“构建和谐社会”这一科学命题是在党的十六届四中全会中首次完整提出来的，它是全面建设小康社会的重要内容。wWw.0519news.cOM目前社会各界从不同的角度对“构建和谐社会”这一时代主题进行着热烈的讨论。在推进依法行政、建设法治国家的背景下，构建和谐社会也给我国调解制度的完善带来了诸多启迪。因矛盾无处不在，冲突在所难免，如何对已经发生的纠纷进行妥善处理？如何化消极因素为积极因素？在构建和谐社会的今天，需要我们进行认真地思考。行政调解作为调解的一种，是指由行政机关主持，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议，以解决有关争议的活动。它与和谐社会有着内在的契合性。在我国现行法律、法规中，对行政调解有一些零散的规定，但从整体上看，行政调解制度还存在许多缺陷，难以适应构建和谐社会的需要，亟待加以重视和完善，以促使其功能与作用的充分发挥。
一、崇尚调解——和谐社会中化解矛盾的应然理念
“和谐社会”是人们追求的理想状态，有着深厚的文化底蕴。和谐理念一直伴随着人类社会发展的始终。中国传统文化中就存在以“仁”为本、立“德”为先及“天人和谐”、“人际和谐”、“情理和谐”的全方位的和谐精神。儒家对“仁”的强调，对“礼”的推崇以及“和为贵”的主张，都是为了协调、规范和平衡人际关系。孔子主张“礼之用，和为贵。先王之道，斯为美，小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也。” [1]这是强调以礼为标准的和谐，是一种“贵和须息争，息争以护和”的和谐论。道家与法家也强调和谐，有人说法家与道家殊途而同归，最后都是要达到一个“大家共同生活于和平与和谐之中，而不必诉诸法律之外在约束”的境地。[2]在西方，同样有崇尚和谐的理念，如古埃及人观念中最关键的也是寻求和谐。指导古埃及人社会生活的手册“教渝”[3]中，充分表达了和谐理念所蕴涵的谨慎、精明、谦虚等等。总之，追求和谐乃是人类共通的性格。
我国在依法治国、建设法治国家的历程中，提出了构建和谐社会的目标，和谐社会与法治有着内在的联系，法治是和谐社会的内在要求，我国所要建设的和谐社会，包含着“法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”六大特征。而这六大特征，无一不与法治有着密切的联系，需要有法治作为其坚实的基础和强大的支柱。法治的精神与和谐社会的理念在很大程度上是吻合的。推进法治，要以建构和谐的社会秩序为价值目标，如果推进法治，未能增进社会的和谐，反而使整个社会的和谐度有所降低，那就表明法治发生了扭曲，而没有得到提升。有学者提出：“和谐社会必须以法治为基础，但法治社会本身并不等于已经建成了和谐社会，和谐社会是法治社会的升华，是法治社会的更高发展阶段。”[4] 和谐社会之“和谐”包括很多理念，如人本、安全、诚信、稳定、正义等等，从、经济、文化等各种角度都会有不同的理解与阐释。但从法治发展的角度来看，崇尚调解是和谐社会的题中应有之义。
在社会关系领域，中国人固有的和谐观念表现为“以和为贵”、“息讼”、“厌诉”等。通过学者们的社会实证调查，目前在广大农村，对于纠纷的解决，在“打官司、干部解决、私了”三个选择项中，664人中各有297人（均占44.73%）选择“干部解决”和“私了”，选择“打官司”的仅占10.39%.[5]从社会最基层的资料显示出，在依法治国阔步前行的进程中，中国人仍然不习惯于直接通过作为公正象征的来解决纠纷。对于“干部解决”、“私了”等方式的选择反映了人们对调解这种方式的渴求与热爱。从和谐的理念来看，调解优于诉讼，其目的直奔“息讼”、“止争”之主题。如果通过调解的方式就能够使纠纷得到解决，则无需采用诉讼的方式，调解应处于诉讼的前位，诉讼只是实现社会公平、保障社会正义的最后一道屏障。“天人合一”、“无讼”、“重义轻利”、“德主刑辅”等所有传统文化都表明一个立场，即“理想的社会一定是无争的社会；争论乃是绝对无益之事”[6]但这毕竟是一种理想，事实上，在人类社会中，没有矛盾是绝对不可能的，但是减少矛盾的发生则是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解决的基础之上的。秩序不会一劳永逸，一个良好的秩序不是指没有矛盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序。和谐社会正是这样的秩序状态。作为目标来构建的和谐社会，并不是一种暂时的状态，它是社会发展到一定程度后富有活力而有稳定持久的社会模式。和谐社会之所以能够长期持续地得以维持，是因为它具有一套解决社会矛盾的固有机制和长效机制。这种机制能够使社会长期处于和谐状态，即使发生了影响和谐的问题，它也能够迅速地加以解决，使社会归于和谐。诉讼尽管是解决社会矛盾的一种机制，但它只是解决纠纷的最后选择，而不是最优选择。调查表明，导致公民一般不选择诉讼的主要原因在于：其一，打官司首先要缴纳一定的诉讼费，如果要请律师代理，还要交付一笔费用；其二，到司法机关去解决纠纷，所需的路费、误工费等开支，加在一起数额也不小。其三，诉讼程序繁琐，费时费力，刚性的判决有时并不利于彻底解决纠纷等。对于纠纷的解决，调解有着诉讼无法比拟的特殊优势，从法治的角度观察，设立调解制度，在自愿、合法的前提下对有关纠纷进行调解，充分体现了“当事人自治为主、国家干预为辅”的原则，这不仅有助于迅速解决纠纷，而且有助于促使双方握手言和，符合“以和为贵”的传统观念。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比，调解更富人性化，更有人情味，“成则双赢，不成也无输方”，因此，颇受当事人的青睐。可以说，崇尚调解应该是和谐社会中解决纠纷的应有理念。具有灵活、高效、便捷、成本低廉等特点的调解制度，被誉为是根植于中国传统法律文化沃土上的一只奇葩，素有“东方经验”之美称。
二、调解机制的缺失——法治观念的极端化及其与和谐理念的背离
从历史和实证的角度，中国人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过“私了”的方式来化解纠纷。私了并不是一个法律概念。一般的法律词典或法学教材并没有“私了”一词。《现代汉语词典》对“私了”的解释是“不经过司法手续而私下了结”。（与“公了”相对）。[7]通常理解，私了是指公民、法人或其他经济组织在遇到矛盾冲突、利益纠纷时，双方通过摆事实、讲道理的方式解决矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解决问题。这种方式简便、及时又不伤和气，有着悠久的历史传统和深厚的群众基础。在古代中国，在大多数告到衙门来的案件中，县令都会反复敦促原告和被告私了。但在当今的处理纠纷方式中，私了并不被看重。我国目前的法律法规库中甚至查不到“私了”一词。“前些年，人们常用一些当事人私下协商解决纠纷酿苦果的典型事例，来说明遇事不能”私了“，要严格按照法律规定办事，即”公了“。这种宣传的出发点无疑是好的，但多年的实践证明，凡事都”公“了，既违背有关的法律精神，也不符合我国的国情。”[8] 调解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的长处。选择调解的方式解决纠纷，有助于消除双方当事人之间的对立情绪，当事人本着“和为贵”的理念，通过互谅互让、平等协商，促成双方握手言和，化干戈为玉帛，从而使纠纷得到彻底解决，这有利于维护社会的稳定和增进社会关系的和谐。从某种意义上讲，“厌诉”的心理并不与法治的精神相违背，“私了”并非与法治不相融，实行法治并不意味着凡事都要上法庭。但从实践中受理案件的数量来看，几乎一直处于上升的趋势。“从1986年以来的统计数据看，审理案件的数量一直飚升，从前诉讼时代到诉讼时代，不仅诉讼解决纠纷的数量在增长，诉讼与调解在纠纷解决体系中的结构比例也发生了很大的变化。1990年，调解纠纷总量为740.92万件，同年民事一审案件数量为291.6774万件，而1998年，民事一审案件数量达到336万件，诉讼案件的数量已经相当于调解案件的63.80%.强诉讼，弱调解的纠纷解决体系机构特征已经形成。”[9]以市为例，1993年全市系统一年审判案件7万件，到20xx年已经突破30万件。一线法官的年均审判案件由31件增加到167件。而这11年来，全市法官只增加了99名。人员编制不足、办公场所不够和审判案件数量激增的矛盾凸显，成为制约司法工作发展的瓶颈。出现这种状况的不仅是市，全国各地都面临着类似的“诉讼”的形势。[10]从某种意义上讲，这反映了法治机制运行不和谐的一面，不能与社会现实完全吻合。按照社会公众的意愿，如果各种救济渠道都是畅通的，如果调解制度较为完善，那么公民更愿意采取调解的方式来解决纠纷。很多纠纷之所以被诉求于这一最后救济的途径，是因为公众处于维护自身利益的无奈，难于寻求成本更低廉、更为便捷的方式解决纠纷。
在推进法治与构建和谐社会这一互动共进的社会实践中，我们要重视法治，但要防止走向法治的极端化，混淆目的与手段的关系。诉讼不是万能的，刚性的判决有时并不利于纠纷的彻底解决，还可能形成双方当事人之间的尖锐对立。最高院长肖扬于20xx年12月16日在全国高级院长会议上讲道：“如果不律效果和社会效果的统一而一判了之，赢的未必高兴，输的怨气冲天，当事人申诉不止，矛盾纠纷仍旧处于没有解决的状态，甚至可能进一步激化。”有学者认为，我国法治水平低下的一个重要原因就是“厌诉”观念的存在。中国文化中“厌诉”观念的存在已成为法治进程的障碍几乎成了通说。对此，我们应进行反思，诉讼确实对于法治至关重要，但是过分强调便是极端化的表现。近些年来，由于过多地强调了诉讼的作用与判决的功能，而忽视了对于法治建设同样具有奠基性功用的调解制度的构建与完善。由此导致了调解案件的数量急剧下滑，相对于明显处于强势地位的诉讼制度而言，调解制度堪称纠纷解决体系中颇受冷落的“弱势制度”。“诉讼”的确可能在一定程度上影响审判的质量、效率乃至公正，诉讼案件数量激增不仅使基层超负荷工作而不堪重负，而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案数量居高不下等综合证，进而影响的司法信用和审判的公信力。
总之，我们要法治，但不要法治极端主义，我们在强调法治的同时，也要防止陷入法治的泥团。法治极端主义与会使调解的生存空间萎缩。看似各种纠纷都能通过的诉讼救济途径得到解决。但从成本与收益来看，诉讼却不是人们愿意首选的救济方式。农村社会实证调查的情况表明，人们更愿意选择成本低廉，灵活、便捷、高效的调解方式解决纠纷。诉讼只是解决争议的一种手段，不能片面地将“诉讼”与法治联系起来，认为诉讼越多，法治就越发达，这是对法治的一种误解。在利益多元化的社会，协调各种关系，建构多元的、便捷的化解社会矛盾和纠纷的机制是现实而理性的选择，在坚持司法最终原则的基础上，畅通各种救济的渠道，及时有效地解决各种纠纷，是和谐社会的内在需求，也是推进法治的明智之举。最高院长肖扬指出：要充分调动各方面的积极因素，探索和推动各种诉讼替代解决方式，进一步健全社会矛盾纠纷的多元处理机制。
三、和谐社会中行政调解的功用
调解是和谐社会中不可或缺的一道音符，行政调解是整个调解中的一个重要组成部分，其在我国社会转型时期焕发出新的生机与活力，发挥着不可低估的作用。
1.行政调解有利于纠纷快捷地得到解决，降低解决纠纷的社会成本。现实生活中，当人们出现纠纷时，首选的途径并非诉讼的方式。经过学者们的实证考察，“从问卷和访谈中可以看出，当前农民在解决纠纷上倚重干部。”统计数据显示，当农村农民和本村人发生经济纠纷时，首先想到找乡村干部的占89.46%；想到法庭、法律事务所的占5.72%；想到亲朋好友的占4.07%.[11]这反映了在农民等法律主体之中的威信。介入纠纷的解决方式与其他解决纠纷的方式相比，有如下特点：（1）解决纠纷的主持者是国家行政机关，具有极大的权威性，易于使纠纷各方信服；（2）纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，行政调解要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，这样做既体现了行政机关处理纠纷的公正性的必然要求，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；（3）纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。因此，在社会转型时期，面对多样化和复杂化的社会纠纷，需要发挥行政调解机制的作用，降低解决纠纷的社会成本。
2.行政调解有利于维护当事人之间关系的稳定，增进社会和谐。尽管现在诉讼制度已经越来越完善，但现实中诉讼往往是争议双方矛盾不可调和的体现，而诉讼程序的推进以及可能出现的强制执行，将可能导致双方矛盾的尖锐化和关系的彻底破裂。在调解中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，且双方是在调解机构的主持下协商解决纠纷，所以，被申请的一方既不会感到丢面子，也不会感到屈辱和愤怒。[12]在中国绝大多数的农村地区，人们往往生活在费孝通先生笔下的熟人社会之中。当某人选择诉讼作为解决纠纷方式时，随之而来的，可能是街头巷尾的斥责和抨击所构成的对他的巨大压力，甚至是绝大部分人对他的或明或暗的敌视。可见，熟人社会中选择诉讼就可能陷入两难绝境：一方面，熟人关系一旦失去，几乎无挽回的可能，这使选择诉讼的当事人无法在原来的熟人圈子里更好地生活；而另一方面，新的熟人关系又很难有建立的可能，这种结局不是人们希望看到的。因此，在熟人社会中提起诉讼所付出的代价对于一般人来说是难以承受的。[13]而完善的调解制度有利于摆脱这种困境。
3.行政调解与诉讼相比具有成本低廉的优点，更容易为公民所接受。的诉讼途径固然可以解决纠纷，维护正义，但这往往要公民付出较高的成本。尽管各国关于诉讼收费制度各不相同，但是收取一定的诉讼费用则几乎是共通的规则。由于律师代理费、诉讼费过于高昂，致使普通百姓一般难以也不愿接受这种解决纠纷的方式。而行政调解作为服务职能的一种体现，不收取费用，因此，当事人在选择行政调解途径时的总体花费与诉讼相比要低廉得多。从成本与收益上考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷。
4.行政调解具有开放性，有利于纠纷的彻底解决，有利于减轻的负担。诉讼一般只对原告的诉讼请求作出判决，而不能解决诉讼请求以外的事项，因此，其具有一定的封闭性。由于行政调解实行自愿原则，在调解过程中可以一并解决与争议有关的各种问题，从而在整体上具有开放性。“所谓通过诉讼达到的判决使纠纷得到解决，指的是以既判力为基础的强制性解决。这里所说的‘解决'并不一定意味着纠纷在社会和心理的意义上也得到了真正解决。由于败诉的当事者不满判决是一般现象，表面上像是解决了的纠纷又有可能在其他方面表现出来”。[14]调解是当事人在平等、自愿的基础上互谅互让解决纠纷，具有纠纷解决彻底性的优点。这可以从实践中得到印证，“据调查，邹城市太平镇20xx年共排查出各类纠纷413起,其中村委会调处317起，成功率98%；管区司法站调处29起，成功率98.5%；镇司法调解中心调处重大疑难纠纷67起，调处率98%，只有两起纠纷由当事人诉至。看庄镇20xx年共调处各类矛盾纠纷107起，其中重大纠纷9起，三级联动（镇、管区、村的调处53起，避免了3起民转刑案件的发生。基本上做到了’小事不出村，大事不出镇'.”[15]这表明调解对于缓解社会（特别是乡镇基层）各种矛盾具有极为重要的作用。这种被誉为“东方经验”的方式，得到众多国家的学习与借鉴。美国最高前任首席官warren barger对中国的调解机制大加赞许，并且倡议西方国家在这方面应向中国学习。
5.行政调解有利于职能的转变，塑造服务型理念，增强公民的权利意识。在精神层面上，行政调解体现了服务的理念，有责任为社会公众提供服务，帮助当事人在资源有限的情况下用便捷、成本低廉的方式解决纠纷。这与我国目前正在推行的建设法治与服务的目标相吻合。同时，行政调解也有利于打破行政机关以行政命令等手段解决纠纷的服从式管理模式，其弱化了“管理”，强化了协调，体现出来的是的服务精神。这有利于促进公众对的认同，增强的亲和力，提升的威信。从公民的角度看，行政调解有利公民法律意识的提高。在行政调解的过程中，当事人在法律规定的范围内做自己的主人，自主、自愿地处分其权利，不必听命于行政机关，公民在面前这种充分的意识自治的展示，无疑有助于增强其权利意识，促使其养成热爱法治、崇尚法治的理念。
四、行政调解制度的完善
从我国目前的情况来看，设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政、商业行政、计量行政、邮政行政以及民政行政等领域。但是各种法律规范对行政调解的规定都很分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点设想：
1. 在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据。目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。这便导致我国的行政调解制度在法律规范上缺乏统一性。在遵循制定法传统的我国，要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。20xx年，我国就有许祖雄等33名人大代表向全国人大提出了关于制定“行政调解法”的议案。制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解和各级部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。
2. 确立行政调解的原则。行政调解应该遵循以下原则：（1）合法原则。行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。（2） 自愿原则。其内容包括：一是当事人申请调解自愿；二是当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿；三是行政机关在行政调解程序中不能介入任何强权的因素，必须完全尊重当事人的意识自治，为当事人自愿达成调解提供最大限度的便利。（3）效益原则。设立行政调解的一个重要目的就是其解决纠纷具有高效益的优点。因此，在行政调解中，必须避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。
3. 明确行政调解的范围。行政调解的范围应该具有广泛性，包括与人身、财产有关的民事纠纷、部分行政纠纷（如内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、非强制性行政行为引起的纠纷、行政自由裁量行为引起的纠纷），以及一些小型的刑事纠纷等，以尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效地得到解决。从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护，租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。[16]当然，行政调解也不是万能的，行政调解的范围也不是无限的，对于法律有专门规定的某些刑事争议和行政争议等，则不应纳入行政调解的范围，而应当按照专门的法律程序解决。
4. 设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关的解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别，有的纠纷主体可能诉求于工商行政部门，有的纠纷主体可能诉求于土地行政部门等等。构建一种制度必须要具有社会基础，而不能脱离现有的制度现实。因此，笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。
5. 规范行政调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果，并可能出现有学者所说的“合意的贫困化”现象。[17]对于行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几方面：一是当事人的申请；二是受理；三是当面协商；四是达成协议；五是制作调解协议书。笔者认为，除了上述程序外，还应引入行政告知程序和听证程序。所谓行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关诉请行政调解时，该行政机关必须向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而有效地保护当事人的权益。听证程序是指行政机关在制作调解协议之前，听取双方当事人的陈述、申辩和质证，据此对当事人进行说服、劝告以引导其达成调解协议的一种程序。听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就争议的事实表明意见的机会。另外，当事人还有权利聘请代理人参与调解。
6.规定调解时限，明确行政调解机构及其工作人员的法律责任。规定调解的时限，有助于保障调解的效率，结合我国的实际情况，可以将调解的期限规定为两个月为宜。逾期不能达成调解的，行政调解机构可以终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。责任是规范实施的保障，缺少了责任，程序、制度都不再牢靠。因此，应规定行政调解机构及其工作人员在行政调解中应该履行的义务及违背义务应该承担的责任，并建立相应的追究责任的机制，以保障责任追究到位，促使行政调解机构及其工作人员真正服务于民，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。
注释：
[1]论语·学而[m].
[2] 转引自梁治平。寻求自然秩序中的和谐[m].：中国政法大学出版社，1997.192.
[3] 参见颜海英。守望和谐——古埃及文明探秘[m].昆明：云南出版社，1999.29.
[4] 何勤华。从法治社会到和谐社会[j].法学，20xx，（5）。
[5] 郑永流,刘茂林等。农民法律意识与农村法律发展[m].：中国政法大学出版社，20xx.19.
[6] 梁治平。寻求自然秩序中的和谐[m].：中国政法大学出版社，1997.217.
[7] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室。现代汉语词典[m].：商务印书馆，20xx.1192.
[8] 熊健珩，唐凤阳。漫谈“私了” [j].中国工商报，20xx年8月30日。
[9] 韩波。调解：后诉讼时代的回归[j].法学，20xx，（12）。
[10] “减负”呼唤纠纷解决多元化[j].载新华网20xx年4月25日。
[11]郑永流，刘茂林等。农民法律意识与农村法律发展[m].：中国政法大学出版社，20xx.209.
[12] 李浩。调解的比较优势与调解制度的改革[j].南京师大学报（社会科学版），20xx，（4）。
[13] 莫智源。探析调解在“陌生人社会”名实结合的必然性[j].与法律，20xx，（3）。
[14] （日）谷口安平。程序正义与诉讼[m].王亚新、刘荣军译，：中国政法大学出版社，1996.48.
[15] 刘士国等。农村调解制度的现状与完善———山东省邹城市村镇调解制度调查报告[j].山东大学学报（哲学社会科学版），20xx，（6）。
[16] 沈松，郭明磊。论美国替代性争议解决方式中的调解[j].武汉大学学报（哲学社会科学版） ，20xx，（6）。
[17] （日）棚濑孝雄。对“合意的贫困化”的[m].王亚新。；中国政法大学出版社，1994.69～73.
2022年行政制度 篇七
内容提要：工业化必然带来城市化，在一个正处于农业社会向工业社会转型时期的国家里，大量农地转为城市建设用地、大量农民失去原先耕作的土地是不可避免的现象。失地对于农民来说本不应当是坏事，因为它给农民提供了告别传统生活方式、进入城市社会和分享现代文明的契机。然而，令人遗憾的是，我国目前数以千万计的失地农民却沦为务农无田、务工无岗、社保无份的边缘化群体。之所以出现这种状况，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度的缺陷，以及职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一社会问题的根源。
关键词：农地征用制度，失地农民，边缘化，根源
20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。
农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。
很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是一个“弱”字可以概括。Www.0519news.cOm因为“弱”只是一个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是一种边缘化群体。
失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。
一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源
唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。
(一)农地征用制度的主要理论缺陷
每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。
1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。
这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。
2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《----法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《----法》规定。农地征用目的泛化，必然带来土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。
3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。
同一块地，从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进囊中。此其二。
农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。
在农地转为非农建设用地的过程中，不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。
(二)农地征用制度的具体安排缺陷
1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。
其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。
其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。
其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。
2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的代理人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和代理的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。
另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。
3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。
申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方滥用征地权和部门提供了便利条件。
实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由协调，协调不成的可由裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，一直处在十分主动的位置上。征地者是，协调意见者是，最终裁决者依然是。征地几乎完全成了单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。
4.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农民的安置问题，《土地管理法》只规定‘地方各级应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是，还是农村集体经济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。二、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源
毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。
(一)农地所有制性质模糊，农地所有权权能残缺，使农民的土地权益缺乏法律基础。
《----法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律都规定，农村土地归农民集体所有。然而，这种集体所有制究竟属于什么类型的集体所有?这里的农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?农民集体的构成要素——个体农民在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体所有，成为一种似乎人人有份实际上又人人无权的抽象物，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农民的土地权益难免受到来自多方面的侵害。
更为不利的是，国家对农民集体所有的土地所有权还施加了过度的限制。土地所有权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。根据《----法》规定，我国土地实行国家和集体所有两种所有制形式，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》和《民法通则》都将“集体所有”解释为“农民集体所有”。这就是说，农民集体和国家都是法定的土地所有权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农民集体或其代表理应也具有对农村土地在服从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分尊重农地所有权主体的这项权利。《----法》规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”《土地管理法》也规定，农民集体以外的组织和个人需要使用土地，都必须申请国有土地，包括原有的城市土地和征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行侵犯财产权，侵占农民的土地转让收益提供了法律依据。
(二)农地所有权主体虚置与错位，使农民在农地征用中缺乏真正的利益代表
对于法定的农地所有者——农民集体，《土地管理法》和《民法通则》都解释为乡(镇)、村及村民小组三级集体经济组织，具体所有权行使者主要为村委会。这些规定，同时存在所有权主体虚置和错位两大缺陷。首先，在家庭承包责任制实行之后，原先政社合一的乡(镇)的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，其并不具有的法人地位，因此说，法律规定的上述三级农地所有权主体实际上是虚置的。其次，农村集体经济组织与农民集体是两个从内涵到外延都不相同的概念，二者不能简单的相互替换，现行法律将农民集体解释为上述三级农村集体经济组织，这就从理论上造成了农地所有权主体的错位。就实际情况来看，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。村委会虽是民选机构，但它是基层群众自治性组织，主要职责为村内社会事务管理，同时承担县乡下派的行政事务，带有明显的准性质；村民小组又是村委会的延伸和下层代理，而村党支部则纯粹是党在农村的基层组织，根本没有经济管理职能。让这三种组织行使农地所有权，是农地所有权主体在实践中的再次错位。
由于农村土地集体产权主体的虚置和错位，使集体土地在被征用过程中，没有人真正代表和维护农民的利益。因为现在的村委会一方面由村民直接选举产生，是名义上的农民利益代表，另一方面村委会成员的选举又往往受到乡镇的强力干预，并且代理上级的一部分行政职责，它被夹在上级和村民之间，具有代表和村民代表双重身份。而与村民相比，具有绝对的强势，能不能积极配合上级完成征地任务，常常成为村干部是否留任的条件。所以，在农地征用中，在与交涉补偿标准等重大问题时，村干部往往在更大程度上跟着的指挥棒转，而不会真正站在农民的立场上，忠实代表和维护农民的利益。
(三)农地所有权行使程序不明确，使农民的土地权益缺乏应有的组织和程序保证
《----法》规定，农村土地属于集体所有。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体所有权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农民的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上《村组法》的“选举、决策、管理、监督”没有落实，从而使本已错位的农地所有权主体——村级集体组织在农地所有权的行使上带有很大的随意性，许多村庄的土地所有权实际上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农民在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，而且连知情权也没有，因而根本无法有效保护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农民与或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜农民利益，任由上级压低征用补偿标准；在土地补偿费分配和发放中，大多也是由村干部背着农民，自行制订分配比例和分配办法。为了满足个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞农民本来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农民的境况雪上加霜。
三、城乡二元社会保障制度是失地农民边缘化的相关制度根源
长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社提供的五保户基本生活保障和国家提供的灾害救济以外，其余农民的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾害救济。于是，承包地就成为农民就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托。当土地被征用后，农民这些附着在土地上的种种保障势必随之丧失。而在征用土地时，为了操作简便，通常只给予农民一次性货币补偿，很少为农民办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农民绝大多数都没有(至少是现在没有)被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和使用的土地补偿费，许多村庄的村干部出于自身利益等种种原因，也很少用来为失地农民解决养老和医疗保障；就失地农民本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农民的就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不可避免的沦为无地无业的边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。
四、职能扭曲和农民维权组织缺失是失地农民边缘化的重要因素
(一)职能的扭曲使失地农民缺乏就业安置的必要条件
现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，除了承担着保护和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接参与市场竞争，更不应从中获取直接收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，的角色应该是竞技的裁判员，经济组织才应该是竞技的运动员。但是，现在我国各级在很多方面仍然沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为赋予了多重职能，设定了多重角色。既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方矛盾的调解者和裁决者。究竟如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方往往热衷于取代市场主体，直接参与竞争，与民争利，以在土地市场谋取经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农民的利益、社会的安定。他们在土地征用中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时积极、果敢，雷厉风行，有的还少批多征、未批先征；在对失地农民进行补偿和安置时却消极、敷衍，拖拖拉拉。不少基层不能足额、及时发放补偿安置费，不为失地农民提供必要的生活保障，也不举办职业技术培训班和设法给农民开辟就业渠道。职能的越位和缺位，行为的扭曲和畸形，使失地农民不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺利转入二、三产业，生活前景堪忧。
(二)农民组织化程度低，使失地农民缺乏权益维护的能力
我国的农民是一个人数最多的群体，但同时也是一个组织化程度最低的群体。尽管随着改革开放的深入，各种形式的农村经济组织相继产生，但就总体而言，农民的组织化程度依然很低。现有的农民组织多为生产经营服务性组织，由于普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性差等缺陷，因而其在为农民提供信息、资金、物资和产品供销等方面发挥的作用尚且十分有限，至于在维护农民权益方面，又因为这些组织本身尚无正式法律依据，也不占有社会和经济资源，所以一般不能发挥什么作用。而真正代表农民利益、真正能为农民说话的农民组织目前尚未建立。组织资源的极度缺乏，使我国农民在与其他利益群体的博弈中总是处于弱势地位，因为单个农民面对庞大的科层组织永远是渺小的。从而造成广大农民对于决策和制度安排基本没有发言权，他们的意愿无法通过正常的渠道得到及时反映。即便像在土地征用过程中，在土地补偿等问题上，他们的切身利益受到严重侵害，生活空间遭到无端挤压时，也难以与进行有效的谈判，只能用告状、等形式表达自己的利益诉求，当其诉求得不到合理答复时，他们则采取集体甚至静坐等过激形式进行抗争。但是，无论是个体还是集体抗争，都很难达到有效维护自身利益的目的。
综上所述，现行农地征用制度的缺陷直接损害了失地农民的土地权益，现行农地产权制度的缺陷导致失地农民的土地权益难以有效保护，社会保障制度的不完善使失地农民无法获得基本的生活保障，职能的扭曲使失地农民得不到应有的就业扶持和帮助，农民组织化过低又使失地农民不具备维护自身利益的能力。正是这些制度与非制度因素共同作用，将失地农民推到了务农无地、务工无岗、社保无份的边缘化境地。如果说农民失去土地是城市化过程中的必然和正常现象的话，那么失地农民的边缘化却是种种有缺陷的制度和社会因素催生的一颗社会痈疽。
2022年行政制度 篇八
县物价局行政执法主体资格和行政执法人员资格制度
第一条 为明确行政执法主体资格，解决行政执法人员资格条件、资格确认的程序、执法证件管理和对行政执法人员的监督管理等方面的问题，依据《中华共和国价格法》和《安徽省行政执法人员资格认证和行政执法证件发放管理办法》等规定，制定本制度。
第二条 县物价局具有行政执法主体资格，是对外行使行政职权、进行价格行政管理和服务的唯一主体，一切行政执法行为均以县物价局名义作出。
第三条 县物价局局属各单位都不是法人，均不得以自己名义行使行政执法权，否则承担相应责任。
第四条 凡从事价格行政执法工作的人员，必须持有合法有效的《安徽省行政执法证》，方可从事价格行政执法工作。
第五条 凡从事价格行政执法工作的人员，必须参加全省统一的行政执法资格考试并成绩合格，方可取得安徽省行政执法资格。
第六条取得安徽省行政执法资格证书的人员，方可申领《安徽省行政执法证》。
第七条 下列执法人员不予颁发《安徽省行政执法证》：
(一)不直接从事行政执法工作的;
(二)未经考试或考试不合格的;
(三)因违法或违纪正在接受审查的;
(四)受行政处分后不满1年的。
第八条行政执法证件只用于持证执法人员进行执法活动，只限于执法区域内和部门业务内的执法活动。
第九条 价格执法人员在实施价格调查、检查等行政执法时，必须主动出示行政执法证件表明身份。
第十条 行政执法证不得转借、租用，一经发现，由局办公室收回执法证件，暂停行政执法资格。
第十一条 对执法证件实行年度检验，分局、队、中心应当按照规定的时限将本单位执法人员的执法证件收齐后交由局办公室统一办理，具体时间根据市法制办的安排而定。
未经年检或者经年检注销的执法证件一律失效。
第十二条 行政执法人员遗失行政执法证件，由持证人写出申请，局办公室核实，及时报告县法制办，经登报声明后，重新申领行政执法证件。
执法证件遗失人员在证件补发前不得从事行政执法工作。
第十三条 具有以下情况之一的，分局、队、中心应当收回执法证，并负责交由办公室统一交还发证机关，办理证件注销手续：
(一)调离执法岗位的;
(二)退休的、辞去公职或者被开除公职的;
(三)到期未经年审或者年审不合格的;
(四)被吊销执法证的;
(五)发证机关认为应当收回的。
第十四条 本制度自发布之日起施行。
县物价局行政执法监督检查制度
第一条 为促进严格依法行政，提高执法人员执法水平，保障价格法律、法规、规章得以贯彻落实，制定本制度。
第二条本制度所称行政执法监督是指县物价局对分局、队、中心和人员实施法律、法规、规章和其他规范性文件的情况进行监督和检查，并对发现的问题依法进行处理的活动。
第三条县物价局依法行政领导组负责本局行政执法监督检查工作。其具体职责是：
(一)组织和实施行政执法监督检查工作;
(二)考核行政执法人员的执法工作;
(三)组织和承办行政执法人员业务培训、考核工作，办理、确认执法人员资质等事项;
(四)对行政执法和监督检查进行调查研究，组织经验交流;
(五)完成局领导交办的其他行政执法监督事项。
第四条 行政执法监督检查包括下列内容：
(一)行政执法主体是否合法，执法人员是否以局的名义作出具体行政行为;
(二)行政执法人员是否依据价格法律、法规、规章严格执法，有无违反法律、法规和规章的行为;
(三)局发规范性文件的合法性;
(四)具体行政行为的合法性、适当性;
(五)行政执法人员在行政执法过程中，是否履行了法定程序;
(六)执法制度和执法队伍建设情况;
(七)其他需要监督的事项。
第五条 行政执法监督检查方式：上级检查、专项检查、重大案件督查、案件调查、自查和抽查、书面审查、设置举报等。
第六条 物价局依法行政领导组实施行政执法监督，有权调阅分局、队、中心行政执法案卷和其他资料，有权向行政执法人员调查有关执法活动情况。
被监督的部门及其行政执法人员必须接受监督检查，如实反映情况，提供有关资料。
第七条 监督检查中发现的问题，按以下规定处理：
(一)行政执法主体不合法，应纠正或予以撤销;
(二)具体行政行为违法或不当的，应予以纠正或撤销;
(三)行政执法违反法定程序的，应予以纠正或撤销;
(四)对于不履行法定职责，违反法律、法规的，应责令限期改正;情节严重的，按《县物价局行政过错责任追究制度》的有关规定处理。
第八条 公民或者组织对价格行政工作人员的违法、违纪行为，有权向价格主管部门检举、控告，受理后应当及时查处或者送有关部门查处，并将处理结果告知检举人、控告人。
第九条 行政执法人员在行政执法工作中成绩突出的，由县物价局给予表彰。
第十条 县物价局行政执法活动，接受司法机关、行政监察机关、法制部门和省、市物价局的监督检查。
第十以条 本制度自发布之日起施行。
县物价局行政执法程序制度
第一条 为规范价格行政执法行为，保障价格主管部门依法行使职权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华共和国价格法》、《中华共和国行政处罚法》、《价格行政处罚程序规定》等法律、法规的有关规定，制定本制度。
第二条 本制度所称的行政执法程序是指价格主管部门依据法律、法规、规章等规定，实施对价格活动进行调查、检查，查处价格违法行为等价格执法时所应遵循的工作程序。
第三条 价格部门实施行政处罚，应当遵守法定程序。否则，行政处罚无效。
第四条 实施价格检查时，执法人员不得少于两人，出示有效执法证件，并向当事人送达《检查通知书》。
第五条 执法人员通过检查当事人的会计凭证、账簿、报表，查阅与价格有关的文件、资料，向有关单位和个人调查取证等方式进行价格检查，并按规定制作相关文书。
第六条 对价格违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元(含50元)以下、对法人或者其他组织处以1000元(含1000元)以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。
第七条 经初步调查或者检查，发现当事人存在价格违法行为的，但不能当场作出行政处罚决定的，应报请本机关负责人批准立案查处。
第八条 执法人员对案件调查终结后，应提交《调查终结报告》。
第九条 价格违法案件经集体审议后，按规定程序制作责令退还多收价款通知书、行政处罚事先告知书等文书，并送达当事人。
第十条 对价格主管部门拟作出的行政处罚，应告知当事人有陈述和申辩的权利。当事人逾期未提出陈述、申辩的，视作放弃上述权利。
价格主管部门不得因当事人申辩而加重处罚。
第十一条 价格主管部门作出责令停业整顿、吊销收费许可证、较大数额罚款等行政处罚决定前，应告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，应当在价格主管部门告知后3日内提出，价格主管部门应当组织听证。
第十二条 行政处罚决定依法作出后，当事人应当在规定期限内予以履行。对到期不履行的，价格主管部门依法可加处罚款，也可申请强制执行。
第十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可在收到行政处罚决定书之日起60日内，向市物价局或县申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向提起行政诉讼。
行政复议期间，行政处罚不停止执行。
第十四条 行政处罚终结后，执法人员应当按规范要求制作行政处罚案卷，归档保存。
第十五条 本制度自发布之日起施行。
县物价局价格行政执法公示制度
第一条 为建立健全行政执法责任制，规范行政执法行为，促进依法行政，根据《中华共和国信息公开条例》等规定，结合县物价局工作实际，制定本制度。
第二条 行政执法公示应当遵循合法、及时、客观的原则。行政执法公示应当接受监督。
第三条 行政执法应当公示以下内容：
(一)实施行政执法的主体资格;
(二)行政执法的法律依据;
(三)行政执法主体的职责;
(四)行政执法的工作程序;
(五)行政相对人依法享有的权利和应承担的义务;
(六)申诉、控告、举报的方式、途径;
(七)其他依法应当公示的事项。
第四条 行政执法公示的内容应当在执法主体工作场所的醒目位置或便于群众查阅的场所公示。
第五条 行政执法公示可以通过网站、公告栏、电视、报纸、印刷资料或告知书等多种方式进行，并便于相对人了解查阅。
第六条 行政执法公示的内容应当完整、清晰、准确。行政相对人要求对公示内容予以解释的，应当说明、解释，并提供及时、准确的信息。
第七条 法律、法规、规章对公示的方法、途径、期限有规定的，依照规定办理。
第八条 县物价局办公室负责本局行政执法主体的执法公示。
第九条 本制度自发布之日起施行。
县物价局行政执法审核制度
第一条 为进一步规范行政执法行为，严格按照法定程序行使行政执法权，保障当事人合法权益，实现依法决策，依法执法，根据《行政处罚法》、《制定价格行为规则》、《价格行政处罚程序规定》等规定，结合县物价局工作实际，制定本制度。
第二条 本局制发规范性文件、实施非行政许可审批，由分管局长负责审核。
第三条 本局处理重大价格违法案件、较大数额的罚款、吊销营业执照等行政处罚，由局案件审理委员会负责审理、审核。
第四条 本局制发规范性文件及实施非行政许可审批的审核内容：
(一)是否具有相应的法定职权;
(二)是否与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触;
(三)是否违反法定程序;
(四)具体规定是否适当;
(五)其他需要审核的内容。
第五条 行政处罚审理、审核的内容：
(一)案件的管辖权;
(二)当事人的基本情况及违法事实;
(三)行政处罚证据是否确实充分;
(四)行政处罚适用法律法规和定性是否准确;
(五)程序是否合法;
(六)有关方面的建议是否合理;
(七)行政处罚意见是否恰当、公正;
(八)其他需要审理或审核的内容。
第六条 审核发现行政执法中存在下列情形的，应当依法责令改正或者撤销，对有关责任人员实施责任追究：
(一)超越法定权限的;
(二)适用法律、法规、规章错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)处理结果显失公平的;
(五)明显存在行政不作为的。
第七条 本制度自发布之日起施行。
县物价局价格投诉举报制度
第一条 为使价格投诉举报工作更加规范化、制度化，根据国家发展改革委《价格违法行为举报规定》和省物价局《关于价格违法行为举报规定的实施意见》，制定本制度。
第二条 价格投诉举报电话号码：12358。
第三条 县物价局价格监督检查分局(以下简称价检分局)负责本局价格投诉举报的值班、受理、登记、呈批、承办、督办、反馈、报告等工作。
第四条 价格投诉举报工作应遵循“尊重事实、从快处理、及时结案、迅速反馈”的原则。
第五条 接听价格咨询、投诉、举报电话，应文明用语，态度和蔼，热情服务，满意答复。
第六条 为举报者保密，保护举报者的合法权益。
第七条 受理价格投诉举报工作程序：
(一)值班。12358价格投诉举报电话全天候24小时专人值守，重大节假日期间，全局范围内排班值守。
(二)接听。接听电话要热情、耐心，使用文明规范用语，对价格咨询，能够当场解释或解答的问题，要当即解答清楚。
(三)登记。价检分局接到投拆、举报时，要统一登记编号，填写《价格投诉举报登记表》，并按照举报件内容进行分类。不得隐藏不报或口头转办。
(四)呈批。价检分局接到举报后当日提出拟办意见，报局领导批示。
(五)承办。举报案件，严格按照“二十四”字方针办案，大要案报局案件审理委员会审理。对于群众反映强烈的突发性案件，简化程序，急事急办;对于省、市价格监督检查局或有关部门交办、转办的投诉举报，严格按照有关规定办理。
(六)督办。价检分局负责督办本局的举报案件，一般案件期限为15天，大案、特殊案件期限最长为一个月。
(七)反馈。价检分局承办、督办的案件结案后5日内反馈给举报人，对于省、市价格监督检查分局或上级机关交办和有关部门转办的举报案件，结案后5日内以书面形式及时上报材料。
(八)报告。举报件办结后，应将办理情况报告，并将受理、办理等资料整理归档。对于承办案件和上级督办案件的工作情况，定期汇总上报，每月一次报局领导。
第八条 本制度自发布之日起施行。
县物价局行政执法过错责任追究制度
第一条 为了保障和监督本局公务人员依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益，预防和减少过错的发生，根据《中华共和国价格法》、《中华共和国行政处罚法》、《中华共和国国家赔偿法》和《中华共和国行政许可法》及有关规定，结合本局实际，制定本制度。
第二条 本局公务人员由于故意或过失，违法行政造成公民、法人或其他组织人身伤害或财产损失的，或给本局带来严重不良影响的，依据本制度追究责任。
第三条 对过错责任的追究，坚持实事求是、有错必究和教育与惩处相结合的原则。
第四条 本局公务人员有下列情形之一的，追究其过错责任：
(一)定、调价不认真调查核实成本，导致价格严重不实，或造成不良影响的;
(二)对符合法定条件申请颁发《收费许可证》的拒绝办理或者超过时限的，对不符合政策收费条件而予以办理的;
(三)违反工作程序或工作权限，擅自定、调价的;
(四)违反价格监督检查程序办理检查案件的;
(五)对举报、直接发现或者当事人申请查处的价格违法行为，应当处理而不予处理的;
(六)不遵守限时办结、首问责任等各项工作制度的;
(七)多次不能完成工作任务的;
(八)泄露价格秘密或者检查秘密的;
(九)利用职权吃拿卡要的;
(十)其他需要依法追究过错责任的行为。
第五条 过错责任由过错行为人承担，二人以上共同过错，根据各自应当承担的责任，分别给予处理。
第六条 对行政过错责任人，视情节给予如下处理：
(一)责令书面检查;
(二)通报批评;
(三)给予党纪处分;
(四)按照《行政机关公务员处分条例》分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分;
(五)构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任,并追偿部分或全部行政赔偿费用。
以上各项，可以单处，也可并处。
第七条 在作出处理决定前，应当充分听取过错责任人的陈述、申辩。过错行为人对处理决定不服的，可在收到处理决定之日起15日内，向局纪检监察机构提出复核申请，局纪检监察机构应当自收到复核申请之日起一个月内组织复核，并由局党组研究作出复核决定。对行政处分决定或者行政处分的复核决定不服的，可以向同级监察机关提出申诉。
复核、申诉期间，不停止执行原处理决定。
第八条 被追究过错责任人员，在年度公务员考核中，取消其参加本年度优秀公务员及其他先进个人以上奖励的评选资格。被给予本制度的第六条(三)、(四)、(五)项处理的人员应定为“不称职”。
第九条 局监察室负责受理、办理对局机关、单位及其工作人员影响工作效能行为的投诉、举报，并将处理结果及时反馈举报人。
第十条 本制度自发布之日起施行。
2022年行政制度 篇九
第二十九条行政事业单位按照规定设置财务会计机构、配备会计人员，负责对本单位的经济活动进行统一管理和核算。单位内部的其他非工作部门或机构不得脱离单位统一监督另设会计、出纳，不得另立账户从事会计核算。从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书。
第三十条单位会计机构中的会计、出纳人员，必须分设，银行印鉴必须分管。不得以任何理由发生会计、出纳一人兼，银行印鉴一人管的现象。
第三十一条行政事业单位按照规定设置会计账簿，根据实际发生的业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。行政事业单位负责人对本单位的财务会计工作和会计资料的真实性、完整性依法负责。
第三十二条会计委派制度和会计集中核算，是加强会计监督和财务管理的有效形式，是从源头上防范和治理陈腐的重要措施。会计集中核算机构应按照本规定进一步完善核算制度，加强资金管理。纳入会计集中核算机构管理的单位，要按照《市级行政事业单位会计集中核算实施办法》，明确职责、履行义务，进一步完善管理，加强对单位收入、支出、资金拨付和资产的管理，防止国家资产、资金流失和浪费。
第三十三条行政事业单位不得有下列违反会计管理规定的行为：
1、授意、指使、强令会计机构、会计人员伪造、变造会计凭证、会计账簿和其他会计资料，提供虚假财务会计报告;向不同的会计资料使用者提供编制依据不一致的财务会计报告;
2、明知是虚假会计资料仍授意、指使、强令会计机构、会计人员报销支出事项，提供虚假会计记录和其他会计资料;
3、另立账户，私设会计账簿，转移资金;
4、未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得原始凭证不符合规定;
S、以未经审核的会计凭证为依据登记会计账簿或者登记会计账簿不符合规定;
6、随意变更会计处理方法;
7、未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度;
8、拒绝依法实施的监督或者不如实提供有关会计信息资料：
9、隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计信息资料：
10、随意将财政性资金出借他人，为小团体或个人牟取利益：
11、其他违反会计管理规定的行为。
第三十四条财务会计人员工作调动或者离职，必须与接管人员办理交接手续，在交接手续未办清以前不得调动或离职。财务会计机构负责人和财会主管人员办理交接手续，由单位负责人监交，必要时上级单位可派人会同监交。一般财务会计人员办理交接手续，可由财务会计机构负责人监交。财务会计人员短期离职，应由单位负责人指定专人临时接替。
2022年行政制度 篇十
摘要：本文依据行政处罚法的立法精神和处罚法实施一年多来的实践,具体论述了我国行政处罚制度的特点,主要表现为:一是统一、分层次地设定了行政处罚权;二是规范了行政处罚主体;三是在程序的设计上注重处罚权力和救济权利的平衡和协调。在论述行政处罚的制度时,注意将行政处罚的立法规定与处罚实践中面临的一些现实问题结合起来进行探讨,为完善我国现行的行政处罚制度提出了一些有益的建议和主张。
《中华共和国行政处罚法》(以下简称《处罚法》)于1996年3月17日在第八次全国第四次会议上通过,并于同年10月1日正式生效实施,它的颁布和实施是我国依法治国的一个重要步骤,是我国与法制建设史上的重要里程碑。本文根据《处罚法》的立法规定以及实施一年多来的实践,具体论述我国行政处罚制度的特点。
一、统一、分层次地设定了行政处罚权
行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权利,因此,应当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,只有法律明文规定应予处罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚。第二,行政处罚的设定必须严格依法进行。第三,行政处罚的实施,必须严格依法进行。要真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的设定权。
行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,首先必须明确行政处罚的种类。根据行政处罚的性质,行政处罚可以分为以下四个种类:一是人身处罚,如行政拘留等限制人身自由的处罚。二是财产罚,如罚款、没收非法财产等的行政处罚。wWW.0519news.CoM三是行为罚 ,如吊销许可证或执照、责令停产停业等处罚。四是申诫罚,如警告等行政处罚。为此,《处罚法》规定了行政处罚 6个基本的处罚种类:(1)警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或者吊销许可证,暂扣或者吊销执照;(6)行政拘留。同时还规定了法律、行政法规规定的其他行政处罚。在行政处罚立法中,除规定6个基本的处罚种类之外,还规定了其他的行政处罚,其目的主要有二:
一是为今后增设新的处罚种类提供法律依据,上述的6个处罚种类只是处罚的基本种类 ,随着社会的发展,如果需要增设新的处罚种类则可依据该弹性条款的规定。二是避免与现行立法的矛盾,在现行的关于处罚种类的立法中,只要是法律、法规中确认的并且符合《处罚法》立法规定的处罚种类仍然有效。
由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的设定上具有不同的作法:在英国和美国 ,有关行政处罚的规定 ,原则上必须由议会以法律形式确定。经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚。在德国,行政处罚的设定权集中在议会。联邦和各州原则上不能超越联邦议会规定的处罚种类和适用范围,另行设定新的行政处罚。日本的行政处罚设定权分和地方两个层次,在,设定权集中在国会。在地方,地方议会和行政长官经法律的一般授权 ,就可以设定行政处罚。在奥地利,行政处罚必须依据法律实施。在意大利,行政处罚的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得与国会的法律相抵触,国会没有规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚。从上述国家对行政处罚设定权的不同规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一般具有以下共性:一是行政处罚的设定权集中在立法机关。二是行政机关设定行政处罚必须要有法律的明确具体的授权。三是行政机关设定的行政处罚一般是程度较轻的处罚种类,并且要受议会和的严格控制。〔1〕
行政处罚的设定权必须与我国的立法体制相适应 ,我国的立法体制是统一的,同时又是分层次的。为此,我国行政处罚的设定权也应当是统一的和分层次的,《处罚法》规 :第一,法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。第二,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第三 ,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第四 ,规章原则上不享有行政处罚的设定权 ,只是在以下两种特殊的情况下才享有有限的设定权:一是可以在法律、法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体的规定。二是在法律、法规没有设定行政处罚的领域,规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。对于规章应否赋予行政处罚的设定权,在立法时存在着不同的意见,一种意见认为 ,规章只能根据法律、法规,规定实施处罚的具体标准 ,法律、法规未作规定的,规章不能创设行政处罚。另一种意见认为,规章在我国目前的行政管理中发挥着十分重要的作用大量的行政管理是依据规章进行的,如果规章不能创设行政处罚权,行政管理将会处于十分被动的局面。为此,《处罚法》从我国目前的现实情况出发,对规章赋予了有限的行政处罚权,但同时又给予了较为严格的限制。
二、规范了行政处罚的主体
(一)行政机关——法定的处罚主体
行政处罚权是行力的一个重要组成部分,行政机关是行使行力的法定主体,当然也是行使行政处罚权的法定主体。为此,《处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一规定表明,第一,行政机关是实施行政处罚的法定主体。第二,只有特定的行政机关才行使行政处罚权,具体哪些行政机关有权行使行政处罚权,由法律、行政法规规定。第三,特定的行政机关只能在其主管的范围以内行使处罚权。第四,特定的行政机关在行使处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、法规明确规定。
在处罚实施中,临时机构行使主管部门的职权问题较为普遍。各级习惯于设立一些临时机构来开展工作,如各级设立的财税检查办公室、城市道路扩建办公室、打击走私领导小组、调处土地山林纠纷办公室等。这些临时机构是否具备行政处罚的主体资格目前存在着两种不同的看法:一部分同志认为,应当确认临时机构的处罚主体资格,因为这些临时机构在实践中以自己的名义实际行使了行政处罚的权力,并且临时机构是行政机关系统中的一个重要的组成部分,应当视为法定的处罚主体。另一部分同志则认为 ,不应当确认临时机构的处罚主体资格,因为处罚主体资格具有严格的法定条件,虽然临时机构以自己的名义实际行使了处罚权,虽然行使这些处罚权力的依据来自于或省级的政策文件的规定,但是 ,这都不能构成其成为合法的处罚主体的理由,目前在处罚实践中大量存在的临时机构行使处罚权的行为应当看作是一种规避法律的现象,应当通过完善我国的行政处罚制度,严格行政处罚执法来解决。〔2〕笔者认为后一种意见符合我国行政处罚的立法精神和目的。
(二)非行政机关——法定主体的必要补充
由于行政管理的范围十分广泛,单纯依靠行政机关难以实施有效的管理,再加上在目前的行政执法队伍中,有相当部分的主体是属于非行政机关,如果完全否认非行政机关行使行政处罚权,那么,在行政管理的许多领域就会出现无法可依的混乱状态。为此,《处罚法》规定了通过授权和委托两种方式赋予非行政机关行使处罚权。
《处罚法》第17条规定了授权处罚:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明,授权处罚主体必须具备一定的条件:第一,授权的法律依据是法律、法规。第二,授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。第三,授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内。如根据《铁路法》规定,国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。对旅客无票乘车或者持失效车票乘车的 ,应当补收票款,并按照规定加收票款;拒不交付的,铁路运输企业可以责令下车。禁止旅客携带危险品进站上车,铁路公安人员和铁路主管部门规定的铁路职工,有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。
《处罚法》第18条规定了委托处罚主体:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限范围内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内 ,以委托行政机关名义实施行政处罚,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”由此可见,委托主体必须具备一定的条件:第一,委托的前提是有法律、法规或者规章的明确规定。即只有法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的,该行政机关才能够依法进行委托处罚。法律、法规没有明确规定委托的,行政机关不得自行决定委托。第二,委托的权限范围只能在委托的行政机关自身的职权范围以内。第三,委托的对象仅限于《处罚法》第19条规定的组织。即受委托的组织必须符合以下条件:
(1)依法成立的管理公共事务的事业组织。(2)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的 ,应当有条件地组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第四,委托主体不具有的法律人格。具体表现在委托主体不能以自己的名义实施行为并且对自己的行为不能地承担法律后果。授权主体不同于委托主体,二者存在着以下几方面的差异:第一,法律依据不同。授权的依据是法律和法规。委托的依据是法律、法规或者规章。第二,对象不同。授权的对象是具有公共管理事务职能的组织。委托的对象则是符合《处罚法》第19条规定条件的组织。第三,权限范围不同。授权的权限范围是法律、法规授权的范围以内。委托的权限范围则是只能在委托行政机关自身的法定职权范围以内。第四 ,法律后果不同。授权主体以自己的名义进行处罚,并对其行为的后果承担法律责任。而委托主体则以委托的行政机关进行处罚，并且由委托的行政机关地承担法律责任。
(三)确立了相对集中行使处罚权的制度
《处罚法》第16条规定:“或者经授权的省、自治区、直辖市政
府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚
权只能由公安机关行使。”确立相对集中行使处罚权的制度,其积极意义主要有:一是在处罚实践中,有许多地方已成立了专门机构进行综合执法,综合管理卫生、工商、市容、交通等行政机关的行政处罚权,对社会秩序进行监督管理,已取得了较为明显的收效。如广州市设立的城市监察大队,负责管理广州市的城市建设、环境卫生、绿化保护、生活噪声等问题。佛山市成立巡警大队,负责管理佛山市的市容、治安、交通等问题。二是相对集中行使处罚权,有利于节省大量的人力、物力和财力,精兵简政,降低行政执法的成本,提高行政管理的效率。三是能够避免对同一管理对象的重复处罚。
根据《处罚法》的规定 ,相对集中行使行政处罚权应当遵守以下几项基本规程:(1)相对集中行使行政处罚权必须是在综合管理领域,如城市管理、市场管理、运输管理等领域,在这些领域行政管理权限交叉的现象较为突出 ,相对集中行使行政处罚权有利于减少冲突 ,提高行政执法的效率。(2)相对集中行使处罚权不得违背专属处罚的规定,即在处罚中不得超越法律明确规定的职权范围,如治安处罚权只能由公安机关行使,海关处罚权只能由海关机关处罚,税务处罚权只能由税务机关行使等等。(3)相对集中行使处罚权必须报经特定的机关审批。根据《处罚法》的规定,有权进行审批的机关只能是或经授权的省级。
但是,相对集中行使处罚权的制度虽然在《处罚法》中确立了,但只有一个条款较为简,在实践中有许多问题难以解决。一是授权的问题,根据《处罚法》的规定,相对集中行使处罚权需要或经授权的省、自治区、直辖市决定,但是,在实践中,如何具体进行处罚授权的问题就是一个难题,如果全国各地每一个地方的相对集中行使处罚权都需要经的批准,那么,这个工作量将十分巨大,具体操作起来也较为困难,也疲于应付。如果“一揽子”授权给各地的省级批准,在实践中是否会失控 ,出现混乱的局面,又难以把握。有人把前者称之为“零售”的方式,把后者称之为“批发”的方式。在目前到底应当采取何方式值得探讨。笔者认为 ,应当把这两方式结合起来,根据不同的情形确定不同的授权方式,根据我国目前的实际,应当确立以“批发”为主的授权方式。
二是相对集中行使处罚权的主体的地位问题。目前在实践中,相对集中行使行政处罚的主体主要有以下两种:一是由建立综合执法机构,其中较有代表性的是一些城市建立的巡警大队,在市内广场和主要街道由巡警负责检查,对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并实施处罚。二是两个以上的行政机关实行联合检查 ,根据具体的违法行为,分别以不同行政机关的名义进行处罚 ,以谁的名义处罚,谁就作为行政诉讼的被告。这种情况在实践中多一些。我们认为 ,第一种情况,确立一个相对的主体,其优点是便于管理,保证处罚的效率。其困难主要在于设立一个相对的主体与行政机关职权法定、各司其职的原则不一致,在行政诉讼中其被告的主体资格不确定,如果将设立的综合执法机构作为一个实体,又不利于行政机构的精简。第二种情况的做法比较可行,与职权法定原则相符合,并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告,但在行使处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面临的一个难题。
为了规范行政处罚行为,防止在行政处罚中出现积极的和消极的冲突,《处罚法》明确规定:第一,实行一事不再罚的原则。即对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。第二,明确了处罚管辖的标准,规定由违法行为发生地的行政机关管辖。第三,明确出现管辖争议的解决途径,规定对管辖权有争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。
三、在行政处罚程序的设计上注重处罚权力与救济权利的平衡和协调
(一)重视对处罚权力的制约
1.区分了简易程序和一般程序。
在《处罚法》的第5章中分别规定了简易程序和一般程序。《处罚法》第33条至第35条规定了简易程序,第36条至第41条规定了一般程序。并且用专条规定了简易程序适用的法定条件:(1)违法事实确凿。(2)有明确的法定依据。(3)符合《处罚法》规定的处罚种类和幅度。其种类有两种 :警告和罚款。其罚款的幅度是,对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款。在一般程序中,具体规定行使处罚权力的规程,主要有以下几个程序 :表明身份、调查取证、听取声辩、作出处罚决定、送达处罚决定书。
2.设立了听证程序
《处罚法》第 42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。……”并且规定当事人不承担行政机关组织听证的费用以及具体规定了听证的程序。
3.实行行政处罚的承办人与决定者相分离的原则。
在《处罚法》的第37、38条中确认了行政处罚的承办人与决定者相分离的原则,确立这一原则的目的是为了加强对行政处罚行为的监督和制约,克服和防止现象,提高行政处罚的质量。在某些地方,处罚案件从立案、调查、处罚到执行,全部环节都是由一个人负责,这样就容易滋生现象。为此,在一般程序中,执法人员在调查终结之后,应当提出处理意见,交由行政机关负责人对调查结果进行审查 ,根据不同情况,分别作出不同的处罚决定。对于确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,要由行政机关负责人集体讨论决定。适用简易程序 ,由执法人员当场作出行政处罚决定的,必须报所属行政机关备案。
4.实行罚缴分离的原则。
《处罚法》第46条确立了罚款的决定机关与收缴罚款的机构相分离的原则。实行这一原则的目的是为了从根本上解决乱罚款的问题 ,剪除基于经济利益上的驱动所进行的罚款行为的毒瘤。为此 《处罚法》明确规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除法定的当场收缴的罚款外,由当事人在规定的时间内,到指定的银行缴纳罚款,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。并且规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分,不能将行政经费拔款与上缴罚款多少相“挂钩”。
5.严格对行政处罚的监督制度。
《处罚法》首先在总则中确定了公正、公开原则,明确规定,给予行政处罚 ,必须查明事实,以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布,使公民和组织能够知道 ,实施行政处罚要公开,以便群众进行监督。第54条又具体规定:行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上应当加强对行政处罚的监督检查。行政机关对有关行政处罚的申诉或检举,应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。
6.行政处罚的法律责任。
为了从根本上规范行政处罚行为,行政处罚法从不同方面对行政机关及其执法人员滥用处罚权规定了严格的法律责任,主要表现在:(1)行政机关在进行处罚时,擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序的。(2)不使用罚没单据或者使用非法定部门制发的罚没单据的。(3)不按法定程序收缴罚没所得或者将罚没所得截留、私分或者变相私分的。(4)为牟取本单位私利 ,对应当依法移交司法机关的拒不移交 ,以罚代刑的。根据上述行为情节的轻重,对直接责任人员或直接负责的主管人员,区分不同情况,分别给予行政处分、或追究刑事责任。在执法中造成的损害,要依法给予赔偿。
(二)重视对行政相对人救济权利的保护
无救济便无处,在我国行政处罚的立法中,重视对行政相对人救济权利的保护是我国行政处罚制度的一个重要特征。
在我国行政处罚的立法中,从以下两个方面体现了对行政相对人救济权利的保护:
第一,在权利的赋予上,全面具体地规定了行政相对人的救济权利。(1)在处罚实施之前,相对人享有知情权、对案件事实的陈述权和包括听证在内的声辩权。知情权源于公民的了解权,在行政处罚的过程中 ,受处罚人有权知晓以下情况:ａ.执法人员的身份。ｂ.行政处罚所依据的违法事实、证据和法律依据。ｃ.受处罚人在行政处罚过程中所享有的各项权利 ,包括在处罚过程中和处罚之后所应享有的各项权利。〔3〕行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。(第41条)(2)在处罚实施的过程中,当事人依法享有听证权。(3)在处罚决定作出之后,如果相对人不服行政处罚决定,依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。(4)在处罚决定作出之后,还享有请求行政赔偿的权利。如果行政相对人对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。
第二,从程序的设计上,充分重视对行政处罚相对利的保护。(1)在简易程序中用专门的条款规定相对人的救济权利,当事人对当场作出的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。(第35条)(2)在一般程序中 ,明确规定如果不按照法律的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。并且在行政处罚决定书中,将“不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”作为法定的内容之一予以规定。
(3)如前所述,在《处罚法》中,还专门设立了听证程序来保护相对人的声辩权。
注:
〔1〕高志新主编:《中华共和国行政处罚法释义》,红旗出版社1996年4月第1版,第25～26页。
〔2〕李季:《行政管理中的法律规避问题》,《政坛》1997年第4期,第92～98页。
[3]柳砚:《论保障受行政处罚人基本权利原则》,《法学》1997年第10期,第12～13页。
2022年行政制度 篇十一
第一章 总 则
一、目的： 为规范考勤制度，统一请假政策，特制定本办法。
二、适用范围：全体员工
第二章 请假程序
一、 员工填写请假单，注明请假种类、假期、时间、事由等，经领导审批，并报办公室备案。
二、较长假期须交接手头工作，确保工作连续性。
三、 超假期应及时通告请示有关领导审批。
四、假满回销假，通报办公室，并交接工作。
第三章 请假标准
一、 请假标准见下：
(一)事假：除规定休息外按本人工资一倍扣除;
(二)病假：应出具医院相关证明，除规定休息外按本人工资50%扣除。
(三)婚假：本人结婚给假三天，带薪。
(四)丧假：直系亲属丧事给假三天，带薪
(五)旷工：没有出具任何请假手续而缺勤的，按本人工作的两倍扣除。月累计旷工三天以上的予以开除。
第四章 请假规定
一、 事先无法办理请假手续，须以电话向领导报知，并于事后3天内补办手续;否则以旷工论处。
二、 未办手续擅自离开岗位，或假期届满仍未销假、续假者，均以旷工论处。
三、请假以小时为最小单位。
四、员工的病事假不得以加班抵充。
五、本员工请假，均须在办公室备案，填写请假单。
六、本员工请假除因急病不能自行请假的可由同事或家属代为之外，应亲自办理请假手续。未办妥请假手续，不得先行离职，否则以旷工论处。
七、本员工请假期满没有续假或虽续假尚未被核准而不到职者，除确因病或临时发生意外等不可抗力事情外，均以旷工论处。
八、请假理由不充分或有妨碍工作时，可不予给假，或缩短假期或令延期请假。
九、请假者必须将经办事务交待其他员工代理，并于请假单内注明。
十、本员工依本规则所请假如发现有虚伪事情者，除以旷工论处外，并依情节轻重予以惩处。
请假管理制度通告附加篇员工请假管理制度
一、目的：
为规范考勤管理制度，加强员工组织纪律性，维持正常工作秩序，特制定本规定。
二、请假程序：
1、员工请假，需提前向部门负责人或部门分管领导递交书面申请，填写《请假单》，交行政人事部备案，否则请假不予生效;员工休假期满后，须及时到部门负责人或部门分管领导处销假，否则按旷工处理。
2、员工请假应提前办理请假手续，填写《请假单》。因急事或身体不适临时请假，应在上班前电话告知部门主管，返岗后补办请假手续，否则按旷工处理。
三、请假审批权限：
1、各部门人员3天(含)以内的请假，由部门负责人审批;请假3天以上、7天(含)以内的，经部门负责人审核同意后，须报部门分管领导审批;请假7天以上须经总经理批准。请假申请经相关领导审批同意后，请假员工须在休假前持《请假单》及时到行政人事部备案，否则请假不予生效。
四、请假类别
1、病假
员工请病假应持就诊医院出具的诊断证明和病假单办理请假手续。休病假期间，按员工基本工资的60%发放工资。休病假半年未能正常上班者，将予办理病退离职手续。如国家或地方法律法规另有规定的，则按相关法律规定执行。
2、事假
员工请事假必须说明请假事由，填写《请假单》，按请假申请程序和审批权限经批准后方可离岗。事假的最小请假单位为半天，事假为无薪假(不享受工资、补贴及奖金);请假期间，按事假实际天数全额扣除相应天数的工资，年累计事假30天(含)以上者，不享受年终奖待遇;员工连续请事假满30天者，将与其解除劳动关系。
3、工伤假
因工负伤需住院的员工，须在指定医院就医，由该医院出具证明，确定其休息时间。工伤假期间的员工工资福利待遇，按国家及上海地方有关政策及规定执行。
4、婚假
员工试用期满且结婚登记日在本入职后的可以享受婚假。员工休婚假，须本人凭结婚登记证，并提前一个月提出申请，给予婚假3天;男女双方若符合晚婚条件(男25周岁，女23周岁)，除享受国家法定3天婚假外，另加晚婚假7天，休假时间连续计算(包括双休日)。婚假应在结婚登记之日后半年内一次性休完，逾期不休作自动放弃。婚假期间的员工工资福利待遇不变。
5、产假及哺乳假
女职工在合同期内生育，其产假及哺乳假按国家及地方计划生育有关政策执行。
6、丧假
员工的直系亲属(父母、配偶、子女、岳父母、公婆)亡故可享有3天丧假;员工的近亲属(祖父母、外祖父母、兄弟姐妹及本人直接供养的家属)亡故可享有1天丧假;丧假期间的员工工资福利待遇不变。
7、年休假
根据国家规定，职工累计工作已满1年不满20xx年的，年休假5天;已满20xx年不满20xx年的，年休假10天;已满20xx年的，年休假15天，休假期间的员工工资福利待遇不变(聘用及临时用工人员除外)。根据生产经营的实际情况，员工的年休假原则上在每年的春节前后由统一进行安排。员工如不服从统一休假安排的，作自动放弃休假处理;员工不遵守放假及上班时间规定，不按要求准时上班的，将按旷工或解除劳动关系处理。
五、其它规定
1、员工必须做到事前请假，事后销假。因事不能上班时，必须提前1天履行书面请假手续，如遇特殊
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情况事先无法办理请假手续的，须以电话向部门主管请示并得到批准，事后立即补办手续。如未办手续擅自离开岗位，或假期届满仍未销假、续假者，均以旷工论处，旷工1天扣除3天工资，连续旷工3天或一年累计旷工7天按开除处理。
2、各部门负责人、主管及员工请假前均须事先落实本人请假期间的工作代理人，并提前做好工作交接，以确保其岗位及负责的相关工作正常开展。
3、员工请假、调休以半天(4小时工作时间)起算，按照先加班后调休的原则，在当月完成，不得累计。一年请假累计不得超过30天(病假、工伤除外)。对于请假超过30天的员工，将作为年度是否给予员工加薪、晋升的重要考核依据。
六、本制度自公布之日起试行，由行政人事部负责解释、修订和完善。
请假管理制度通告附加篇为进一步完善管理制度，明确休假规定，保障员工合法权益，根据国家有关劳动法律法规，制定员工请假管理制度。
一、假期种类：
事假、病假、婚假、产假、丧假、工伤假、法定节日、周休息日。
二、请假制度：
1、员工请事假、病假、婚假、产假、丧假、工伤假应提前1天由本人提出书面申请;假期2天以上5天以下应提前3天请假;6天以上应提前10天请假。续假必须得到总经理批准，并及时补请假单，请假超过15天的，续假期不得超过5天。
若遇特殊情况应先口头请假，经获准后可予事后主动补办请假手续，否则以旷工处;未办手续擅离岗位，或假期届满仍未销假、续假者，均以旷工论处。
2、请假时应办理好工作交接，不得因请假延误工作。
3、假期满应准时到岗复工，上班时间请假或销假必须在第一时间打卡记录，并到办公室办理销假手续，办公室人员不在时，可暂由部门经理或总经理办理，并在办公室人员在岗时上交销假手续，否则以旷工处。
4、假期计算：
⑴假期连续在5天或5天以下的，其间的公休日或法定假日均不计算在内。
⑵假期连续在5天以上的，其间公休日或法定假日均计算在内。
⑶请假以半小时为最小单位，0-35分钟为半小时，35-65分钟为1小时，65-95分钟为1.5小时，95-125分钟为2小时，单次请假超过2小时以半天计。
5、职员请假，均须记录请假人联络方式，以备紧急联络、维持正常工作秩序。
6、请假审批流程：
⑴员工填写制定的《请期申请单》，并按规定程序审批。
⑵办公室、财务部、业务部：假期0.5天以下的由部门经理审批;超过0.5天由部门经理审批后报总经理审批。
生产部、技术部、检验部、仓库：假期由厂长审批。
部门经理的休假一律由总经理审批。
假期以有最终审批权领导批准的时间为准。
⑶员工直接上级依据总经理批准的《请期申请单》安排好请假员工的工作交接。
⑷请假期满应按时复工，逾期未归的按旷工处理。
各部门应及时将超假未归员工名单上报办公室。
7、旷工
⑴员工有以下情况之一为旷工：
——未请假或请假未被批准，即不到岗的;
——无正当理由拒不接受领导分配工作或擅自离开工作岗位者;
——其他经认定，决定给予旷工处理的行为。
⑵旷工1日扣除当日工资的4倍。
⑶员工连续旷工3天或1年内累计旷工5天以上者，解除与其的劳动合同关系，并不支付工资。
三、事假
1，员工因家庭有重要事情确需本人亲自处理的可以书面提出请假申请。
2，员工全年请事假时间一般不得超过15天。
3、员工请事假按200%扣发实际请假天数日工资，事假超过1天(不含1天)，取消当月满勤奖，满3天(含3天)以上者扣除当月奖金50%，满5天(含5天)以上者则扣除当月奖金，当月无奖金。
4、员工一年内累计请事假在15天以上视为不能胜任岗位工作，不予保留原职务和岗位。
四、病假
1、员工因病(含非因工负伤，下同)无常工作需要治疗时应事先书面提出请假申请。突发疾病的应在上班时间前1小时向直接上级请假。
2、员工在工作时间需要看病时须征得部门领导的同意后填写《请假申请单》方可离开岗位。 3、凡请病假的1天以上的员工应在上班后2天内持县区级及其以上医院的建休证明、病历、医疗药品发票之一，补办完善病假请假手续，未按上款规定补充完善病假请假手续的均以事假处理。
4、员工全年病假累计不得超过60天，并按参加工作未满2年100%、未满5年80%，未满20xx年按30%，满20xx年以上10%扣发工资，当月病假超过2天，取消满勤奖，奖金按请假天数扣发。
5、员工病假连续30天以上或年累计60天以上视为不能胜任岗位工作，不给予保留原岗位。
6、员工的医疗期满不能从事原工作，也不能从事由另行安排的工作的依国家有关规定解除劳动合同。
7、员工医疗期未满合同期满的合同期顺延至医疗期满时终止。
五、婚假
1、婚假(包括再婚)为3天。
2、婚假包括休息日、法定假日在内。
3、婚假应当在领取结婚证书后3个月内一次性休完应休假期。逾期为自动弃权。
4、员工请婚假应出示结婚证书。婚假期间(不含补假期)基本工资、满勤奖、岗位补贴不扣除。
5、新员工入职前已经领取结婚证书的不在本享受婚假待遇。
六、产假
1、产假90天;难产的，增加产假15天(需提供结婚证、准生证及有关医院的证明等);
2、女职工产假期间只发放基本工资。
3、已婚女员工符合国家计划生育政策，在计划生育指标内怀孕三个月及以上的，凭医院相关证明，每月给予一次(4小时以内)进行定期孕期检查时间;八个月及以上的，每月给予两次(每次4小时以内)进行定期孕期检查时间(两次不能合并使用)，孕期检查假按出勤对待，工资照发，没有医院相关证明的按事假处理。员工申请孕期检查假，应事先经部门经理批准、总经理审核同意。
4、违反计划生育规定生育的不享受规定的产假、孕期检查假、哺乳假期间的工资和福利待遇等。
七、工伤及职业病
1、在工作岗位若发生工伤事故，有关人员须立即向直接上级报告，发生大事故时可以超级上报，并由指定医院对受伤员工进行诊治。用人部门须在事故发生的24小时内将事故发生情况以书面形式向办公室报告。
上下途中发生的交通事故应有交警部门的交通事故责任认定书。
2、员工经社会保险行政部门确认为工伤或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的，在停工留薪期内，原工资福利待遇不变，由按月支付。
其它待遇依《工伤保险条例》规定。
八、丧假
1、员工的直系祖父母、父母、兄弟、姐妹、配偶、子女去世的，可享受3天的丧假。
2、外祖父母及配偶父母去世，员工可申请获得2天有薪假期。职工在外地的亲属死亡时需要职工本人去外地料理丧事的，由办公室根据路程远近，另给予1至3天的路程假。
3、职工亲属以职工户口登记和职工的档案的记载为准。
4、职工请丧假期间(不含路程假期)基本工资，满勤奖、岗位工资等不扣除。
5、丧假应在亲属死亡后7天内休假。
九、周休息日
员工每周至少休息一日。
十、法定节日
按国家法定规定，并结合经营生产情况安排假期。
本制度公布之日起生效，原有规定同时废止。保留对本制度的解释权。
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